揭开证券欺诈的神秘面纱
——股民如何认识和应对证券欺诈
祝尔军　白　彦　

　　　从证券市场诞生的那一天起，证券欺诈就与其相伴相生，相始相终；股民从购买股票的那一刻起，就有遭受证券欺诈、成为证券欺诈牺牲品的可能性。这不是危言耸听，而是活生生的事实。世界上任何一个证券市场，无论是刚刚起步、不太规范的发展中国家的新兴证券市场，还是有几百年历史的、规范严密的欧美发达国家成熟的证券市场，都不同程度地存在证券欺诈行为，所区别的仅仅是证券欺诈数量的多少有所差异。作为股民，特别是中小散户，在证券市场上没有任何资金、信息、理论、技术、设施优势，在不太规范的证券市场上极易成为证券欺诈的牺牲品，股市上一赚十赔的说法就是最生动不过的写照，而且，股民的资金多是辛辛苦苦挣来的血汗钱或者是亲威朋友的借款，关乎生计维持甚至身家性命，因此，证券欺诈对股民来说危害尤甚，轻者血本无归，负债累累，重者精神失常，命赴黄泉。股民务必时刻保持清醒的头脑，雪亮的眼睛，识破证券欺诈的庐山面目，切实维护好自己的合法权益。
一、证券欺诈的概念和构成要件
　　证券欺诈，是指在证券的发行、交易及其相关活动中发生的违反证券法律法规、破坏证券市场秩序、侵犯投资者合法权益的行为的总称，主要包括内幕交易、操纵市场、虚假陈述、欺诈客户等等。证券欺诈并不是专指某一种欺诈行为如欺诈客户行为，而是对所有违规违法的证券行为的统称，包括一般证券违规违法行为以及证券犯罪行为。
　　证券欺诈，实质上是破坏证券市场正常运行秩序和侵犯投资者合法权益的行为，而在表面上，则是违反证券法律法规的行为，就是说，证券欺诈是实质上的危害性和表面上的违法性的统一。任何行为，如果仅仅违反了证券市场的法律法规，但没有破坏证券市场正常运行秩序，没有侵犯投资者合法权益，或者仅仅破坏了证券市场正常运行秩序，侵犯了投资者合法权益，但没有违反证券市场的法律法规，均不是证券欺诈行为。如与证券相关的抢劫、杀人、绑架、盗窃等，虽然侵犯了投资者的合法权益，但没有违反证券法律法规，所以不构成证券欺诈，而只是一般的刑事犯罪。
　　证券欺诈的概念比较抽象，为了更好地把握证券欺诈，还必须了解证券欺诈的构成要件。构成要件是指行为构成证券欺诈所必须的一系列客观要件和主观要件的有机统一。这些要件包括主体、主观方面、客体以及客观方面四个要件。
　　1?主体要件。主体要件是必须有实施了证券欺诈行为的个人或者单位。个人主体一般包括：(1)证券从业人员即证券经营机构(即证券公司)、证券交易服务机构中从事业务工作人员；(2)证券公司、证券发行公司、证券交易服务机构中的管理人员，如董事、监事、经理等；(3)证券发行公司在设立阶段的发起人；(4)证券投资者个人；(5)证券管理机构的工作人员，如证监会、证券协会的工作人员等；(6)其它人员。
　　单位主体一般包括：(1)证券发行机构，如股份有限公司、有限责任公司等；(2)证券经营机构，包括证券的承销商、经纪商和自营商；(3)证券交易服务机构，即提供资产评估、会计、审计、验资、验证、法律服务、集中保管、清算交割、过户登记的机构，如会计师事务所、律师事务所、证券投资咨询公司等等；(4)证券自律性管理机构，如证券交易所、证券业协会等；(5)投资基金管理公司；(6)证券投资机构，包括一切参与证券投资的单位和组织。
　　2?主观方面要件。这是指行为主体必须具有实施证券欺诈的故意，即是说，行政主体明知自己的行为违反证券法律法规，会产生破坏证券市场秩序和侵犯投资者合法权益的危害后果，但希望或者放任这种危害后果发生的心理状态。证券欺诈是一种图利性的行为，具有牟取非法利益或者避免经济损失的目的，这就决定了行为主体必然具有故意的心理状态。
　　3?客体要件，这是指证券欺诈行为危害了证券法律法规所保护的证券市场秩序和投资者的合法权益。任何证券欺诈行为都危害了这些客体，对客体不产生危害的证券欺诈行为是不存在的。
　　4?客观方面要件。这是指必须存在违反证券法律法规、破坏证券市场秩序和侵犯投资者合法权益的行为。没有客观方面的行为，根本不构成证券欺诈，否则就是想当然的主观归责。
　　证券欺诈四个方面的要件是认定行为构成证券欺诈的总标准。坚持这一标准，是从坚持实事求是的思想路线得出的必然结论，也是主客观相统一原则在证券欺诈标准问题上的反映。坚持这一标准，才能具体划清证券欺诈行为与非证券欺诈行为、此种证券欺诈行为与彼种证券欺诈行为的原则界限。具体的证券欺诈行为千差万别，但是只要坚持了这一标准，就能够认清证券欺诈的本来面目，真正做到既不冤枉无辜，又不放纵坏人。
二、证券欺诈的分类
　　如前所述，证券欺诈是这一类行为的总称。在实际的证券市场行为中，证券欺诈只表现为一个个的具体欺诈行为。为了对证券欺诈有一个全面、深刻、彻底、准确的认识，就必须从各个角度着眼，根据不同的标准，对其详细化的分门别类，认清每一个证券欺诈行为的行为样态和表现形式。
　　(一)按照证券欺诈的行为方式，可以将证券欺诈大致分为内幕交易、操纵市场、虚假陈述、欺诈客户等几大类
　　1?内幕交易。这是指内幕人员以及非内幕人员在涉及证券的发行、交易或者其他对证券的价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或者卖出该证券，或者泄露该信息的行为。根据《禁止证券欺诈行为暂行办法》第4条之规定，内幕交易具体包括以下行为：
　　1)内幕人员利用内幕信息买卖证券或者根据内幕信息建议他人买卖证券；2)内幕人员向他人泄露内幕信息，使他人利用该信息进行内幕交易；3)非内幕人员通过不正当的手段或者其他途径获得内幕信息，并根据该信息买卖证券或者建议他人买卖证券；4)其他内幕交易行为。
　　内幕人员，是指由于持有发行人的证券，或者在发行人或者与发行人有密切联系的公司中担任董事、监事、高级管理人员，或者由于其会员地位、管理地位、监督地位和职业地位，或者作为雇员、专业顾问履行职务，能够接触或者获得内幕信息的人员，包括：
　　1)发行人的董事、监事、高级管理人员、秘书、打字员，以及其他可以通过履行职务接触或者获得内幕信息的职员；2)发行人聘请的律师、会计师、资产评估人员、投资顾问等专业人员，证券经营机构的管理人员、业务人员，以及其他因其业务可能接触或者获得内幕信息的人员；3)根据法律、法规的规定对发行人员可以行使一定管理权或者监督权的人员，包括证券监管部门和证券交易场所的工作人员，发行人的主管部门和审批机关的工作人员，以及工商、税务等有关经济管理机关的工作人员等；4)由于本人的职业地位、与发行人的合同关系或者工作联系，有可能接触或者获得内幕信息的人员，包括新闻记者、报刊编辑、电台主持人以及编排印刷人员等；5)其他可能通过合法途径接触到内幕信息的人员。
　　内幕信息是反映为尚未公开的和可能影响证券市场价格的重大信息，具体包括：
　　1)证券发行人订立重要合同，该合同可能对公司的资产、负债、权益和经营成果中的一项或者多项产生显著影响；2)发行人的经营政策或者经营范围发生重大变化；3)发行人发生重大的投资行为或者购置金额较大的长期资产的行为；4)发行人发生重大债务；5)发行人未能归还到期重大债务的违约情况；6)发行人发生重大经营性或者非经营性亏损；7)发行人资产遭受重大损失；8)发行人的生产经营环境发生重大变化；9)可能对证券市场价格有显著影响的国家政策变化；10)发行人的董事长、三分之一以上的董事或者总经理发生变动；11)持有发行人百分之五以上的发行在外的普通股的股东，其持有该种股票的增减变化每达到该种股票发行在外总额的百分之二以上的事实；12)发行人的分红派息、增资扩股计划；13)涉及发行人的重大诉讼事项；14)发行人进入破产、清算状态；15)发行人章程、注册资本和注册地址的变更；16)因发行人无支付能力而发生相当于被退票人流动资金的百分之五以上的大额银行退票；17)发行人更换为其审计的会计师事务所；18)发行人债务担保的重大变更；19)股票的二次发行；20)发行人营业用主要资产的抵押、出售或者报废一次超过该资产的百分之三十；21)发行人的董事、监事或者高级管理人员的行为可能依法负有重大损害赔偿责任；22)发行人的股东大会、董事会或者监事会的决定被依法撤销；23)证券监管部门作出禁止发行人有控股权的大股东转让其股份的决定；24)发行人的收购或者兼并；25)发行人的合并或者分立；26)其他重大信息。
　　内幕信息不包括运用公开的信息和资料，对证券市场作出的预测和分析。
　　2?操纵市场。操纵市场是指单位或者个人以获取利益或者减少损失为目的，利用其资金、信息等优势或者滥用职权影响证券市场价格的行为。根据《禁止证券欺诈行为暂行办法》第8条之规定，操纵市场具体包括以下行为：
　　1)通过合谋或者集中资金操纵证券市场价格；2)以散布谣言等手段影响证券发行、交易；3)为制造证券的虚假价格，与他人串通，进行不转移证券所有权的虚买虚卖；4)出售或者要约出售其并不持有的证券，扰乱证券市场秩序；5)以抬高或者压低证券交易价格为目的，连续交易某种证券；6)利用职务便利，人为地压低或者抬高证券价格；7)其他操纵市场的行为。
　　3?期诈客户。欺诈客户是指任何单位或个人在证券发行、交易及其相关活动中违反法律法规，违背投资者意志，损害投资者利益的行为。根据《禁止证券欺诈行为暂行办法》第10条之规定，欺诈客户具体包括以下行为：
　　1)证券经营机构将自营业务和代理业务混合操作；2)证券经营机构违背被代理人的指令为其买卖证券；3)证券经营机构不按国家有关法规和证券交易场所业务规则的规定处理证券买卖委托；4)证券经营机构不在规定时间内向被代理人提供证券买卖书面确认文件；5)证券登记、清算机构不按国家有关法规和本机构规则的规定办理清算、交割、过户、登记手续；6)证券登记、清算机构擅自将顾客委托保管的证券用作抵押；7)证券经营机构以多获取佣金为目的，诱导顾客进行不必要的证券买卖，或者在客户的帐户上翻炒证券；8)发行人或者发行代理人将证券出售给投资者时未向其提供招募说明书；9)证券经营机构保证客户的交易收益或者允诺赔偿客户的投资损失；10)其他违背客户真实意志，损害客户利益的行为。
　　4?虚假陈述。虚假陈述是指任何单位或者个人对证券发行、交易及其相关活动的事实、性质、前景、法律等事项所作出的不实、严重误导或者含有重大遗漏的、任何形式的陈述。根据《禁止证券欺诈行为暂行办法》第12条之规定，虚假陈述具体包括以下行为：
　　1)发行人、证券经营机构在招募说明书、上市公告书、公司报告及其他文件中作出虚假陈述；2)律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等专业性证券服务机构在其出具的法律意见书、审计报告、资产评估报告及参与制作的其他文件中作出虚假陈述；3)证券交易场所、证券业协会或者其他证券业自律性组织作出对证券市场产生影响的虚假陈述；4)发行人、证券经营机构、专业性证券服务机构、证券业自律性组织在向证券监管部门提交的各种文件、报告和说明作出虚假陈述；5)在证券发行、交易及其相关活动中的其他虚假陈述。
　　(二)按照规定证券欺诈行为的法律规范的性质，就是说，是用一般的行政法规来规定还是用刑法来规定，可以将证券欺诈分为两类，即证券违法行为和证券犯罪行为
　　依照1997年3月14通过的《中华人民共和国刑法》之规定，我国目前证券犯罪大致包括以下几种；
　　1)欺诈发行证券罪(第160条)。指在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为；2)提供虚假财会报告罪(第161条)。指公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，严重损害股东或者其他人利益的行为；3)擅自发行股票、公司债券罪(第179条)。指未经国家有关主管部门批准，擅自发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为；4)内幕交易、泄露内幕信息罪(第180条)。指证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券交易内幕信息的人员，在涉及证券的发行、交易或者其他对证券的价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或者卖出该证券，或者泄露该信息，情节严重的行为；5)编造并传播证券交易虚假信息罪(第181条第1款)。指编造并且传播影响证券交易的虚假信息，扰乱证券交易市场，造成严重后果的行为；6)诱骗投资者买卖证券罪(第181条第2款)。指证券交易所、证券公司的从业人员，证券业协会或者证券管理部门的工作人员，故意提供虚假信息或者伪造、变造、销毁交易记录，诱骗投资者买卖证券，造成严重后果的行为；7)操纵证券交易价格罪(第182条)。指有下列情形之一，操纵证券交易价格，获取不正当利益或者转嫁风险，情节严重的行为：1单独或者合谋，集中资金优势、持股优势或者利用信息优势联合或者连续买卖，操纵证券交易价格的；2与他人串通，以事先约定的时间、价格和方式相互进行证券交易或者相互买卖并不持有的证券，影响证券交易价格或者证券交易量的；3以自己为交易对象，进行不转移证券所有权的自买自卖，影响证券交易价格或者证券交易量的；4以其他方法操纵证券交易价格的。8)中介组织人员提供虚假证明文件罪(第229条第1款)。指承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的行为；9)中介组织人员提供有重大失实的证明文件罪(第229条第2款)。指承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的行为；10)滥用管理公司、证券职权罪(第403条)。指国家有关主管部门的国家机关工作人员，徇私舞弊，滥用职权，对不符合法律规定条件的公司设立、登记申请或者股票、债券发行、上市申请，予以批准或者登记，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
　　除了我国刑法规定的证券犯罪之外，所有其它证券法律法规所规定的证券欺诈行为都是证券违规违法行为，其表现形式如前述(一)之分类所示，在此从略。
三、证券欺诈的特点和危害
　　证券欺诈虽然种类多样，表现形式繁多，但仍然具有某些共同的特点。只有把握了这些特点，才能更好地认识证券欺诈现象。证券欺诈的特点如下：
　　1?证券欺诈巨大的社会危害性。容下面单独叙述，在此从略。
　　2?证券欺诈的隐蔽性。证券欺诈的行为人多数是拥有体面职业和专门技术知识的白领阶层，实施证券欺诈的单位也多以合法的公司、企业、机构等法人或非法人的组织形式出现，拥有正当的业务范围，一般股民对其警惕性较差，难以将其实施的证券欺诈行为与以烧、杀、抢等面目出现的传统犯罪相提并论，无意识地就模糊了证券欺诈的违法犯罪性质。同时，证券欺诈行为多与合法的证券发行、交易、投资、服务、监管行为相互交织，并且以合法的证券市场行为表面掩盖，证券市场行为本身具有高度的专门性和高智力性的特点，证券欺诈则是对这个特点的极度发挥，一般股民对其自然真假难辨，难以认清证券欺诈的本来面目，这就更加助长了证券欺诈的隐蔽性。
　　3?证券欺诈的暗数较高。在通讯设施和交易设施不断现代化的今天，在几秒钟内即可完成数额庞大的证券交易，证券欺诈很难留下蛛丝马迹，对证券欺诈行为的调查取证就非常困难，加之一般人多认为证券欺诈受害者的损失是由自己不慎造成的，很少将其与证券欺诈相联系，所以，证券欺诈被发现的数量就很少，而真正有证据证明并被处罚的证券欺诈行为则更是少之又少，这就形成实际上证券欺诈大量存在，而发案数量极少，即发案率低、暗数较高的特点。
　　4?证券欺诈受害者的不特定性。证券市场是开放的市场，任何人只要具备简单的条件，都可以购买股票进行证券投资行为，这就使得股民队伍非常庞大，一旦被害，受害者数目不但宠大而且不特定化，再加上现代的证券交易一般有电脑自动撮合，交易双方根本无法相认，这种不特定化更是明显。
　　证券欺诈作为一种客观存在的现象，产生的原因相当复杂，诸如人与生具来的财产本能欲望、投资证券追求利润最大化的目的、金钱至上的价值观念、法律法规的软弱无力以及投资公众的见怪不怪、熟视无睹等等。无论如何，证券欺诈的存在是不以股民的意志为转移的、股民难以否认的客观存在。
　　证券欺诈具有极大的社会危害性。证券欺诈的涉案数额一般都成百上千万，甚至以数十亿计，不仅对投资者、社会和国家造成了巨大的经济损失，严重挫伤了广大中小散户的投资热情和对证券市场的信心，使证券市场筹集社会闲散资金、优化证券市场资源配置、促进企业转换经营机制、作为国民经济运行状况“晴雨表”的功能丧失殆尽，更主要的是证券欺诈直接违反了证券市场赖以生存和发展的基本原则——公开、公平、公正原则，直接危及证券市场自身的生存发展，并且有可能引发金融危机和经济危机，甚至导致国民经济瘫痪和政权瓦解，特别是在经济普遍证券化、证券市场国际化的时代背景下，证券欺诈的危害性更是显而易见。1929年10月29日美国股市崩盘，导致整个美国经济的普遍萧条，历经十年才得以恢复。被称为美国证券史上“黑色星期一”的1987年10月19日，则更是不堪回首，当日纽约证券交易所股价暴跌，收盘时道·琼斯股票平均指数暴跌508点，跌幅22.6％，市值损失5600亿美元，引发世界其它主要股市伦敦、东京、香港、巴黎、法兰克福等纷纷告跌，酿成全球性金融动荡。我国证券市场历史短暂，规范程度不高，因而更是欺诈盛行，违法犯罪猖獗，深圳“8·10”股灾，国债期货“327风波”，1996年下半年深沪两市的过度投机狂潮，令股民们至今仍然心有余悸，不寒而栗。另外，由于股市欺诈所引发的兄弟反目、夫妻不和、朋友成仇现象更是层出不穷，民事、行政纠纷不断激化为严重刑事案件，与证券有关的抢劫、杀人、绑架、盗窃等时有所闻。所有这些都是股民不得不面对的现实。
四、证券欺诈的法律责任
　　证券欺诈的法律责任，是指证券欺诈行为者违反证券法律法规规定的职责和义务，而依据证券法律法规所必须承担的相应的法律后果。依据法律后果的性质，可以将其划分为补偿性后果和制裁性后果。根据法律责任的性质，可将其划分为民事责任、行政责任和刑事责任三种。其中，民事责任属于补偿性后果，行政责任和刑事责任属于制裁性后果。法律规定法律责任的目的，就是通过让证券欺诈行为者承担相应的法律后果，借以恢复被证券欺诈所破坏的证券市场秩序，补偿受害者的损失，维护证券市场的正常运作。根据证券欺诈行为危害性的不同以及法律法规规定的不同，一个证券欺诈行为可能只承担一种法律责任，也有可能同时承担这三种法律责任。
　　(一)民事责任。民事责任，是指在证券发行和交易过程中，证券发行人、证券经营机构、证券投资者、证券交易服务机构等民事主体，因违反法律或者证券发行、交易合同，不履行自己的职责和义务，或者侵犯其它主体的合法证券权益，而必须承担的相应的民事法律后果。例如根据公司法第207条之规定，制作虚假的招股说明书、认股书、公司债券募集办法发行股票或者公司债券的，责令停止发行，退还所募资金及其利息。再如《禁止证券欺诈行为暂行办法》第23条之规定，实施欺诈客户行为，给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　我国《民法通则》第134条规定，“承担民事责任的方式主要有：1)停止侵害；2)排除妨碍；3)消除危险；4)返还财产；5)恢复原状；6)修理、重作、更换；7)赔偿损失；8)支付违约金；9)消除影响、恢复名誉；10)赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。”原则上讲，这十种民事责任方式均可适用于证券欺诈时的民事责任承担。投资者除了按照证券方面的法律法规要求证券欺诈行为者承担民事责任外，完全可以依照《民法通则》之规定，要求其承担其它形式的民事责任。
　　要求证券欺诈行为者承担民事责任须符合以下条件；1)有受害者的损害事实；2)有证券欺诈行为；3)能够证明损害事实是由证券欺诈行为所引起，如果受害者的损失是由市场上其它因素引起的，就不能要求行为人赔偿，否则不符合公平原则；4)证券欺诈行为者具有实施证券欺诈的主观心理态度即故意或者过失，如果是不可抗力或者意外事件，行为人就不负民事责任。
　　(二)行政责任。行政责任，是指证券欺诈行为者所必须承担的、证券法律法规所规定的各种行政处罚措施。行政处罚由国家有关主管机关作出，在我国一般是指中国证监会，另外还有中国人民银行、国家工商局等国家机关。例如，根据公司法第207条之规定，制作虚假的招股说明书、认股书、公司债券募集办法发行股票或者公司债券的，处以非法募集资金金额1％以上5％以下的罚款。
　　根据《公司法》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》以及《证券市场禁入制度暂行规定》之规定，对证券欺诈的行政处罚种类主要有：1)单处或者并处警告；2)责令退还非法所筹款项；3)没收非法所得；4)罚款；5)停止或者取消其发行证券资格；6)限制或者暂停其经营证券业务、其从事证券业务；7)撤销其证券经营业务许可、其从事证券业务的许可；8)宣布为市场禁入者等等。
工业和信息化部 卫生部 外交部等


关于印发《中国烟草控制规划（2012-2015年）》的通知

工信部联消费〔2012〕572号


各省、自治区、直辖市工业和信息化主管部门、卫生厅（局）、外事部门、财政厅（局）、工商行政管理局、质量技术监督局、烟草专卖局，海关广东分署、各直属海关，各直属检验检疫局：
　　世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）于2006年1月9日对我国正式生效。为推进国家控烟履约工作，2007年4月，国务院批准成立了“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”（以下简称领导小组），由工业和信息化部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草局8部门组成。为进一步推动我国烟草控制工作，根据《公约》有关要求，结合我国履约工作实际，领导小组研究制定了《中国烟草控制规划（2012-2015年）》。现印发你们，请结合本地区实际，认真贯彻执行。



工业和信息化部 卫生部 外交部
财政部 海关总署 国家工商行政管理总局
国家质量监督检验检疫总局 国家烟草专卖局

2012年12月4日



　　附件：中国烟草控制规划（2012-2015年）.doc


　　　　


中国烟草控制规划（2012-2015年）




目 录

一、我国烟草控制工作总体情况 1
（一）成立领导小组，建立履约机制 1
（二）完善法律法规，健全政策体系 2
（三）开展控烟宣传，创建无烟环境 3
（四）规范烟草生产，打击非法贸易 3
二、我国烟草控制面临的形势 4
（一）吸烟人口数量众多，烟草危害后果严重 4
（二）宣传教育亟需加强，公众认识有待提高 5
（三）烟草行业涉及面广，转产替代任务艰巨 6
（四）基础工作较为薄弱，控烟能力有待增强 7
三、烟草控制的指导思想、基本原则和主要目标 7
（一）指导思想 7
（二）基本原则 8
（三）主要目标 9
四、我国烟草控制的主要任务 9
（一）全面推行公共场所禁烟 10
（二）深入开展控烟宣传教育 11
（三）广泛禁止烟草广告、促销和赞助 12
（四）不断强化卷烟包装标识健康危害警示 12
（五）切实加强烟草税收、价格和收益管理 13
（六）建立完善烟草制品成分管制和信息披露制度 13
（七）有效打击烟草制品非法贸易 14
（八）积极提供戒烟服务 15
（九）加快建设烟草监测监控信息系统 16
五、保障措施 17
（一）加强组织领导和统筹协调 17
（二）加大控烟工作的投入力度 18
（三）进一步加强烟草行业管理工作 18
（四）加强控烟工作交流与合作 19
六、规划实施 19




　　吸烟导致多种疾病，严重危害公众健康，是我国面临的最突出的公共卫生问题之一。近年来，我国烟草控制工作取得了积极进展，吸烟率出现下降趋势，公众对烟草危害健康的认识有所提高。但是我国吸烟人数多，烟草产量大，烟草危害重，烟草控制工作面临严峻挑战。加强烟草控制任务非常紧迫、意义十分重大。为全面推进我国烟草控制工作，减少烟草危害，保护公众健康，特制定本规划。规划期为2012-2015年。
　　一、我国烟草控制工作总体情况
　　我国是世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）缔约方之一。自2006年1月9日《公约》对我国生效以来，我国烟草控制工作扎实稳步推进，较好地履行了《公约》规定的责任和义务。
　　（一）成立领导小组，建立履约机制
　　2007年4月，国务院批准成立了“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”（以下简称领导小组）。目前领导小组由工业和信息化部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草局等8个部门组成。工业和信息化部为组长单位，卫生部、外交部为副组长单位。在国务院的正确领导下，领导小组有效协调解决履约工作中的重大问题，及时提出履约相关法律法规调整意见，研究制定烟草控制有关政策，认真评估履约工作进展情况，积极参与《公约》相关议定书谈判和《公约》相关实施准则制定，较好地完成了我国控烟履约工作的阶段性任务。
　　（二）完善法律法规，健全政策体系
　全国人大常委会在批准《公约》时作出声明“在中华人民共和国领域内禁止使用自动售烟机”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“全面推行公共场所禁烟”。卫生部修订《公共场所卫生管理条例实施细则》，作出“室内公共场所禁止吸烟，室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上”等规定。国家烟草局、国家质检总局制定了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》，对烟草危害健康警语的内容、面积、轮换等作出明确规定。财政部、国家税务总局印发《关于调整烟产品消费税政策的通知》和《关于进口环节消费税有关问题的通知》，较大幅度地提高了国产和进口卷烟消费税。此外，国家有关部门印发了《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》、《关于进一步加强学校控烟工作的意见》、《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》等，进一步健全完善了我国控烟法律法规和政策体系。
专栏1：我国公共场所禁烟相关法律法规
1.全国性法律法规
《中华人民共和国烟草专卖法》第五条规定：国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。
《中华人民共和国未成年人保护法》第十一条规定：父母或者其他监护人应当引导未成年人进行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟。第三十七条规定：任何人不得在中小学校、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟。
《公共场所卫生管理条例》第二条将公共场所划分为七大类28项。具体是指：1、宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；2、公共浴室、理发店、美容店；3、影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅；4、体育场（馆）、游泳场（馆）、公园；5、展览馆、博物馆、美术馆、图书馆；6、商场（店）、书店；7、候诊室、候车（机、船）室、公共交通工具。
2.部门规章和规定
《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》第三条规定：除特别指定区域外，在下列公共交通工具及其等候室禁止吸烟：各类旅客列车的软卧、硬卧、软座、硬座、旅客餐车车厢内；各类客运轮船的旅客座舱、卧舱及会议室、阅览室等公共场所，长途客运汽车；民航国内、国际航班各等客舱内；地铁、轻轨列车，各类公共汽车、电车（包括有轨电车）、出租汽车，各类客渡轮（船）、游轮（船）、客运索道及缆车；各类车站、港口、机场的旅客等候室、售票厅及会议室、阅览室等公共场所；铁路、交通、民航的卫生主管部门和建设部的城建主管部门根据实际需要，确定的其他禁止吸烟场所。
《公共场所卫生管理条例实施细则》第十八条规定：室内公共场所禁止吸烟。公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。
3.2006年以来部分地方性条例和规定
《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》、《上海市公共场所控制吸烟条例》、《四川省公共场所卫生管理办法》、《广州市控制吸烟条例》、《杭州市公共场所控制吸烟条例》、《银川市公共场所控制吸烟条例》、《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》、《天津市控制吸烟条例》等。
　　（三）开展控烟宣传，创建无烟环境
　　重点针对政府机关、医院、学校开展了创建“无烟单位”活动。结合世界无烟日主题发布年度控烟报告，采取多种形式加强吸烟危害健康的宣传工作。组织了全国戒烟大赛，深入开展中国烟草控制大众传播活动，充分调动媒体和社会公众积极参与烟草控制。成功举办了“无烟奥运”、“无烟世博”。明确要求卷烟零售户在柜台醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌，做到不向未成年人出售烟草制品。严格限制烟草广告。
　　（四）规范烟草生产，打击非法贸易
　加大烟草产业结构调整力度，严格控制新增投资，减少卷烟企业和品牌数量，防止盲目生产和过度竞争。认真执行烟草专卖法律法规，烟叶种植和卷烟生产严格执行国家指令性计划，禁止超计划生产。依法加强卷烟价格管理，严格限制“天价烟”上市销售。烟草专卖部门与公安、司法、海关、工商、质检等部门密切配合，建立联合打假打私机制，有效整顿和规范烟草市场秩序。2006-2010年，我国共查处案值5万元以上制售假烟案件3.1万余起，查获假烟385.4万件，依法拘留犯罪嫌疑人37024人，其中追究刑事责任18321人。
专栏2：我国烟草市场总体情况
1.我国卷烟市场增速趋缓、非法卷烟得到有效控制
中国是全球最大的烟草市场，烟草制品消费量约占全球总量的三分之一。2006-2010年，中国卷烟销量年均增长3.7%，比菲莫国际、英美烟草、日本烟草、帝国烟草等四大跨国烟草公司加权平均增速低0.2个百分点，总体上呈逐年减缓趋势。同时，我国非法卷烟占国内市场的比重基本控制在4%以内，在全球处于领先水平。
2.全球卷烟非法贸易非常严重
根据国际防痨和肺部疾病联合会撰写的《取缔全球卷烟非法贸易将增加税收、挽救生命》数据，2009年非法卷烟占全球卷烟市场的比重为11.6%，其中低收入国家为16.8%，中等收入国家为11.8%，高收入国家为9.8%。非法卷烟导致政府税收损失至少每年405亿美元。
　　二、我国烟草控制面临的形势
　　近年来，我国坚持从实际出发，认真履行《公约》规定的责任和义务，烟草控制工作取得了积极进展。但是，当前和未来一个时期，我国烟草控制面临的形势依然十分严峻，存在许多亟待解决的矛盾和问题。
　（一）吸烟人口数量众多，烟草危害后果严重
　我国吸烟者人数众多，吸烟和二手烟暴露十分普遍。目前成年吸烟人数超过3.0亿，男性吸烟率达52.9%，居于世界前列。青少年吸烟状况不容乐观，现有13-18岁青少年吸烟者约1500万，尝试吸烟者超过4000万，青少年吸烟率达11.5%。公共场所、工作场所吸烟现象严重，有7.4亿非吸烟者遭受二手烟暴露，暴露率达72.4%。吸烟和二手烟暴露导致癌症、心血管疾病和呼吸系统疾病等大量发生，每年死于吸烟相关疾病的人数超过100万，吸烟产生的医疗费用不断增加。
专栏3：我国烟草流行情况
1.成年男性吸烟率较高
我国成年男性吸烟率1996年为63.0%，2002年为57.4%，2010年为52.9%，虽然呈现下降趋势，但目前仍处于高平台期。成年女性吸烟率1996年为3.8%，2002年为2.6%，2010年为2.4%，总体保持较低水平。据推算，目前我国成年吸烟者总数超过3.0亿，其中男性2.9亿，女性0.1亿。
2.青少年吸烟较为严重
我国13-18岁青少年吸烟率为11.5%，其中男性为18.4%，女性为3.6%。尝试吸烟率为32.4%，其中男性为44.1%，女性为19.9%。据推算，我国13-18岁青少年吸烟者约为1500万，尝试吸烟者超过4000万。
3.二手烟暴露较为普遍
我国约有7.4亿非吸烟者遭受二手烟暴露，其中成年人5.6亿，青少年1.8亿，二手烟暴露率达72.4%。公共场所是二手烟暴露最为严重的地方，其中餐厅二手烟暴露率达88.5%，政府办公楼二手烟暴露率达58.4%。
4.戒烟意愿和服务不足
吸烟者中不打算戒烟的比例很高，达44.9%。戒烟率略有上升，戒烟人数增加，但复吸比例高，戒烟成功率较低。目前的戒烟服务能力远远不能满足需要。与国际控烟先进国家相比，戒烟治疗、咨询及药物还没有纳入基本医疗保障体系,专业的戒烟治疗和咨询机构有限、能力不足。
5.烟草危害后果严重
我国每年有超过100万人死于吸烟相关疾病。据估算，如目前的吸烟状况不改变，预计到2050年，这个数字将突破300万。
　　（二）宣传教育亟需加强，公众认识有待提高
　我国控烟宣传教育覆盖面不够广、针对性不够强，社会公众对烟草危害的认识不足，大多数人未能全面了解吸烟对健康的危害，尤其是对吸烟或二手烟暴露会引起中风、冠心病以及多种恶性肿瘤等严重疾病的知晓率低，相当数量的人尤其是青少年没有充分认识到吸烟的具体危害和致瘾性。此外，“以烟送礼”、“以烟待客”现象较为普遍，尚未形成不送烟、不敬烟、不吸烟的社会风气。
专栏4：我国烟草危害认知状况
1.吸烟引起具体危害的知晓率低
2010年全球成人烟草调查结果显示，目前我国3/4以上被调查人群未能全面了解吸烟对健康的危害，其中对吸烟会引起肺癌的知晓率为77.5%，引起脑卒中的知晓率为27.2%，引起冠心病的知晓率为27.2%,而同时知晓吸烟会引起中风、冠心病和肺癌三种疾病的比例更低，仅为23.2%。2/3以上的被调查人群不了解二手烟暴露的危害，对二手烟会引起成人冠心病、儿童肺部疾病和成人肺癌的知晓比例分别为27.5%、51.0%和52.6%,而知晓二手烟会引起三种疾病的比例仅为24.6%。
2.我国控烟宣传教育力度不够
一是覆盖面不够广，社区、学校和农村存在大量薄弱环节；二是针对性不够强，对青少年、妇女等重点人群的宣传教育较少；三是宣传深度不够，烟草使用的具体危害和致瘾性揭示力度较弱；四是烟草的群体性消费、交际性消费普遍存在，对控烟宣传教育的接受度较低；五是经费和人力投入不足，控烟宣传效果不佳。
3.卷烟包装健康危害警示作用不强
2010年全球成人烟草调查结果显示，86.7%的吸烟者在卷烟包装上能看到“吸烟有害健康，戒烟可减少对健康的危害”或“吸烟有害健康，尽早戒烟有益健康”的健康警语，但其中63.6%的吸烟者表示不会考虑戒烟。
　　（三）烟草行业涉及面广，转产替代任务艰巨
　　烟草税收是我国财政收入的来源之一,在国家财政收入中占有一定比重。2010年，烟草行业缴纳各项税费4988亿元，占全国财政收入总额的比重约为6.0%。同时，全国现有130多万种烟农户、500多万卷烟零售户和50多万烟草工商企业从业人员，与烟草生产经营直接相关的劳动人口超过2000万，烟草行业在保障就业、增加收入方面具有一定作用。尤其是目前我国80%以上的烟叶生产和50%以上的卷烟生产均集中在老少边穷地区，这些地区经济社会发展对烟草行业依赖度很高，实现烟草转产和发展烟草替代种植需要一个较长的过渡阶段。
　　
专栏5：我国烟草行业总体状况
1.烟草税收
2010年，烟草行业缴纳各项税费4988亿元，其中：烟叶税76亿元，消费税2811亿元，增值税1023亿元，城市建设维护税、教育费附加、所得税、国有资本收益等其它税费1078亿元。烟草税费约占全国财政收入总额的6.0%。
2.烟叶种植
2010年，我国共有种烟农户132万户，户均种烟收入25100元。全国烟叶产量4673万担，其中，云南烟叶产量占全国总量的39.9%，贵州占14.8%，四川占8.7%。
3.卷烟生产
2010年，全国共有30家具有法人资格的卷烟工业企业，卷烟生产点有99个。全国卷烟产量4750万箱，其中，云南卷烟产量占全国总量的16.0%，四川和重庆占6.0%，贵州占5.0%。
4.卷烟零售
2010年，我国共有卷烟零售户508万户，户均售烟收入16370元。
　　（四）基础工作较为薄弱，控烟能力有待增强
　　现有控烟法律法规较为分散，执法机制尚待完善，还没有公共场所禁止吸烟的全国性法律规定。控烟网络不健全，控烟政策力度不够，控烟措施的针对性、有效性有待提高，整体合力有待加强。控烟专业队伍较为薄弱，控烟投入明显不足，预防吸烟和促进戒烟的综合服务体系建设较为落后。科学、权威、完整的烟草监测体系尚未建立，支撑控烟决策的基础信息较为匮乏。
　　三、烟草控制的指导思想、基本原则和主要目标
　　烟草控制关系亿万人民的健康，是重要的民生工程，也是一项艰巨复杂的系统工程，涉及面广、难度很大。推进我国烟草控制工作，必须科学判断和准确把握经济社会发展趋势和烟草控制形势，充分利用各种有利条件，加快解决突出矛盾和问题，有计划有重点地全面推进烟草控制工作。
　　（一）指导思想
　　推进我国烟草控制工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持以保障人民健康为中心，以减少烟草需求和控制烟草供给为主线，以全面推行公共场所禁烟为重点，以完善控烟法规、深化控烟宣传、加强烟草危害警示、提高烟草价税、广泛禁止烟草广告、促销和赞助为抓手，着力推进创建无烟环境、预防青少年吸烟、转变吸烟习俗、提供戒烟服务、打击非法贸易等重点专项工程，持续降低人群吸烟率，有效减少烟草危害，全面提高公众健康水平。
　　（二）基本原则
　　1.依法控烟，全面履约。逐步建立国家和地方公共场所禁烟法律法规体系，不断强化控烟执法机制和能力建设，加快推进烟草控制工作法制化、规范化进程。全面履行《公约》明确规定的责任和义务，在减少烟草需求、供应和危害等方面不断取得新进展。
　　2.政府主导，各界参与。把控烟作为各级政府的重要职责，广泛调动和鼓励社会公众参与控烟，强化政府监管和社会监督，建立“政府主导、部门配合、各界参与、有序推进”的控烟机制，增强控烟合力，营造全社会参与控烟的良好氛围。
　　3.多措并举，协调推进。综合运用法律、经济、行政、教育、卫生等多种手段，注重各项政策措施的衔接配合，坚持减少烟草需求和减少烟草供应并举、预防青少年吸烟和促使吸烟者戒烟并举、规范合法烟草生产和打击烟草非法贸易并举，多层面、全方位、大力度协调推进我国控烟工作。
　　4.突出重点，务求实效。结合国情，立足当前，着眼长远，循序渐进，优先抓好重点领域、重点场所和重点人群控烟工作，改进控烟手段，健全控烟网络，完善控烟机制，加大控烟力度，着力解决突出矛盾和问题，确保各项控烟措施取得实效。
　　（三）主要目标
　　1.吸烟率持续降低。坚持“预防为主、防治结合”的方针，防止青少年吸烟，促使吸烟者戒烟，力争青少年吸烟率从2010年的11.5%逐步下降到8.5%以下，成年人吸烟率由2010年的28.1%下降到25%以下，其中：成年男性吸烟率有较大幅度下降，成年女性吸烟率维持较低水平并有所下降。
　　2.公共场所禁烟全面推行。加快创建无烟环境，室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面推行禁烟，切实减少二手烟危害，力争使二手烟暴露率从2010年的72.4%逐步下降到60%以下。
　　3.公众对烟草危害健康的认识显著提高。深化控烟教育宣传，促使吸烟和被动吸烟有害健康成为广泛共识，公众对吸烟会导致肺癌、心脏病和脑卒中以及吸二手烟会导致成人肺癌、成人心脏病和儿童肺部疾病的知晓率从2010年低于25%逐步提高到60%以上。
　　4.烟草制品非法贸易得到有效遏制。始终保持烟草打假打私高压态势，有效控制烟草制品非法贸易量，力争把非法卷烟占国内市场的比重控制在4%以内，继续保持全球领先水平。
　　四、我国烟草控制的主要任务
　　结合我国经济社会发展的现实条件和未来趋势，实现烟草控制目标，必须重点抓好以下工作任务。
　　（一）全面推行公共场所禁烟
　　1.健全公共场所禁烟法律法规。评估我国公共场所控烟法律法规的实施成效，研究制定全国性公共场所禁烟法律规定。推动地方加快公共场所禁烟立法进程，制定出台公共场所禁烟法规。修订完善部门控烟规章和措施，加快构建多部门综合控烟政策体系。
　　2.加大公共场所禁烟执法力度。按照“主体明确、权责清晰、监督有力、运行高效”的要求，严格执行公共场所禁烟法律法规。加强执法队伍建设，探索执法模式，提高执法水平，不断加大执法力度。鼓励民间组织、舆论媒体和社会公众积极参与，实行违规投诉举报制度和责任追究制度，加大公共场所禁烟监督检查力度。
　3.加快无烟环境创建步伐。全面启动无烟环境创建工程，率先创建无烟医疗卫生机构、无烟学校、无烟办公楼。不断扩大公共场所禁止吸烟覆盖范围，努力实现大型活动无烟，逐步实现室内公共场所、公共交通工具和室内工作场所全面禁止吸烟。
专栏6：无烟环境创建工程
1.创建无烟医疗卫生系统
发挥卫生部门示范带头作用，全面贯彻落实卫生部等四部门联合印发的《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》，巩固无烟医疗卫生系统创建成果，实现全国所有卫生行政部门和医疗卫生机构全面禁烟。
2.创建无烟学校
全面贯彻落实教育部办公厅、卫生部办公厅发布的《关于进一步加强学校控烟工作的意见》，在中等职业学校和中小学及托幼机构室内及校园全面禁烟，高等学校教学区、办公区、图书馆等场所室内全面禁烟。
3.创建无烟办公楼
开展“无烟机关”、“无烟企业”、“无烟单位”创建活动，推动政府机关、企事业单位和社会团体室内场所全面禁烟。
4.大型活动实现无烟
将大型运动会、体育赛事、博览会（展览会）等活动办成无烟活动。
　　　　（二）深入开展控烟宣传教育
　　　1.积极营造全社会参与的控烟氛围。广泛调动政府部门、民间组织和社会公众等各方力量，精心制作影像、音频、文字、图片等各类材料，宽领域、全覆盖、多形式、高强度地加强宣传教育，为推动全民控烟提供有力的舆论支撑和社会基础。
　　　2.进一步丰富控烟宣传教育的内容与形式。要充分利用电视、广播、报纸、期刊、杂志、网络等各种媒体，突出控烟主题，以警示烟草危害、转变吸烟习俗为目标，有效提高社会公众对吸烟危害健康的认识，着力培养不送烟、不敬烟、不吸烟的社会风气，引导公众减少消费需求，自觉远离烟草。
　 3.强化控烟宣传教育的针对性和有效性。针对重点潜在吸烟人群，要组织开展“预防青少年吸烟”、“女性远离烟草”、“转变吸烟习俗”等专项宣传教育活动。发挥各领域知名公众人物的示范带动作用，提高控烟宣传教育的影响力。要强化对控烟宣传教育工作的评估、考核和奖励，保障控烟宣传教育持久深入开展。
专栏7：控烟宣传教育重点工程
1.预防青少年吸烟
编写揭示烟草危害、预防青少年吸烟的宣传教育读本；拍摄以青少年为主要受众的介绍烟草危害和禁止吸烟的科教电影；将控烟宣传教育纳入各级各类学校健康教育计划；将烟草危害健康、戒烟、劝阻青少年吸烟等知识纳入相关教师培训内容。
2.转变吸烟习俗
充分利用各类媒体和学校、社区、街道等宣传栏，广泛播放或张贴“送烟等于送危害”等公益广告，积极营造“不送烟、不敬烟、不吸烟”的社会风气。
3.开展中国烟草控制大众传播活动
在全国范围内组织开展有关控烟的大型活动和控烟宣传报道作品征集评选活动，持续开展控烟公益讲座。
　　（三）广泛禁止烟草广告、促销和赞助
　　1.广泛禁止烟草广告发布。禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布以及在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所发布烟草广告。禁止变相发布烟草广告。进一步修订完善《广告法》和《烟草广告管理暂行办法》，将禁止发布烟草广告媒介和场所的范围扩大到互联网、图书、音像制品、博物馆、图书馆、文化馆等公共场所以及医院和学校的建筑控制地带、公共交通工具。
　　2.广泛禁止烟草企业促销和赞助行为。广泛禁止烟草企业以支持慈善、公益、环保事业的名义，或者以“品牌延伸”、“品牌共享”等其它方式进行烟草促销。电影和电视剧中不得出现烟草的品牌标识和相关内容，不得出现不符合国家有关规定的吸烟镜头。禁止烟草企业采用任何虚假、误导、欺骗手段或可能对烟草制品特性、健康影响、释放物信息产生错误印象的手段推销烟草制品。禁止任何形式的烟草企业冠名赞助活动。禁止采用直接或间接的奖励手段鼓励购买烟草制品。
　　（四）不断强化卷烟包装标识健康危害警示
　　1.加强卷烟包装标识管理。全面评估《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》的实施效果，进一步改进卷烟包装标识。制定警示作用更强的卷烟包装标识样本，严格卷烟包装标识的审批和监管。严厉查处违反卷烟包装标识规定的行为。
　　2.完善烟草危害警示内容和形式。严格执行卷烟包装标识健康警语定期轮换使用规定。增加说明烟草危害健康具体后果的警语，并标明警告主体或依据，提高健康警语的权威性和有效性。实施《公约》“烟草制品的包装和标签”条款要求的健康危害警示。
　　3.提高健康危害警示效果。按照“大而明确、醒目和清晰”的要求，通过扩大警语占用面积、加大警语字体、增强颜色对比度等，切实提高烟草危害警示效果。逐步实施卷烟包装印制戒烟服务热线等相关信息，积极提供戒烟咨询和帮助。
　　（五）切实加强烟草税收、价格和收益管理
　　1.加强烟草制品税收管理。按照“抑制烟草生产供应，保证国家财政收入”的总体要求，严格烟草税收征管，确保烟草企业依法按时足额纳税。规范地方政府行为，防止为片面追求地方高税收对烟草企业采取不适当的鼓励、支持和保护措施。
　　2.加强烟草制品价格管理。完善烟草制品价格形成机制，利用价格杠杆实现控烟目标。严格执行国家对烟草制品调拨价、批发价的统一管理，逐步加强对烟草制品零售价的指导力度，防止烟草经营主体利用价格手段促销烟草制品和追求高额利润。
　　3.加强烟草企业收益管理。严格控制烟草企业成本费用，加大监督检查力度，防止不合理开支。完善国有资本经营预算，坚持按第一类标准对国有烟草企业收取国有资本收益。加强对烟草企业税后利润的使用管理，防止烟草企业盲目扩大生产能力。
　　（六）建立完善烟草制品成分管制和信息披露制度
　　1.制订烟草制品成分管制措施。加大烟草制品检测力度，加强烟草控制科学和技术研究，借鉴国际先进经验和做法，提出检测烟草制品成分和燃烧释放物的方法、标准和程序，制订符合我国实际的烟草制品成分管制措施。
　　2.加强烟草制品质量监督和检测检验。加强烟草实验室和烟草质检中心建设，改进检测检验方法，提升检测检验水平。全面加强烟草制品所使用烟叶、辅助材料、添加剂等的质量监控，不断扩大烟草制品成分和燃烧释放物的检测范围和检测内容。
　3.完善烟草制品信息披露制度。修订烟草制品国家标准，研究烟草制品成分和燃烧释放物，完善向政府主管部门和向社会公开披露信息的有关规定。加强对信息披露的监管，防止烟草企业发布虚假、误导、欺骗性信息，维护社会公众对烟草危害的知情权。
专栏8：烟草制品成分和释放物信息检测和数据库建设工程
1.推动烟草实验室能力建设
　　充分利用现有烟草检验检测资源，促进国家级烟草质检中心能力提升，加强对烟草制品中有害成分检验方法的研究，提升检测技术水平。
2.加强国际技术交流
跟踪烟草制品成分及释放物管制方面的经验及成果，组织实验室和有关专家，积极参与世界卫生组织烟草实验室网络（TobLabNet）和第九条、第十条工作组的工作。
3.逐步建立烟草制品成分和释放物信息披露数据库
根据公约准则的建议，在技术允许的条件下，逐步披露烟草制品设计参数、组成成分和释放物方面的信息。要求烟草制品生产商和进口商向政府逐步披露有关烟草制品的特点。根据披露政策要求，不断更新和完善信息披露数据库，打造信息披露支撑平台，推动履约工作开展。
　　（七）有效打击烟草制品非法贸易
　　1.巩固完善联合打假打私机制。加强烟草、公安、海关、司法、工商、质检等部门协调配合和地区之间相互支持，共同打击烟草制假、售假、走私等各种违法犯罪行为。对收缴的走私烟、假烟实施销毁，防止流入市场。加强国际及港澳特区合作，有效打击跨国、跨境烟草制品非法贸易活动。
　　2.始终保持打假高压态势。坚持把“端窝点、断源头、破网络、抓主犯”作为烟草打假的突出重点，持续加大打假工作力度，摧毁生产源头制假能力，切断制假原辅材料供应链，消除流通环节运输分销假烟网络，加大对犯罪人员抓捕追刑力度，加强对零售市场的监管，最大限度地减少烟草制品非法贸易量。
　3.有效提高打假打私能力和水平。积极利用现代信息技术和手段，健全情报网络，完善举报制度，拓宽案件来源。加强行政执法与刑事司法的衔接，营造良好执法环境，提高涉烟刑事案件办理质量。加强烟草专卖执法队伍建设，开展专卖法律法规、业务知识和职业道德培训，提高依法行政、文明执法的能力和水平。
专栏9：打击烟草制品非法贸易工作重点
1.打击生产源头制假活动
　　坚持把打击假烟生产源头作为烟草打假的重中之重，巩固和扩大制假重灾区打假成果，密切关注制假活动新动向，严防制假转移扩散。
2.打击制假原辅材料供应链
适时组织开展打击非法经营烟叶违法犯罪活动专项行动，有效切断制假窝点的烟叶来源。
3.打击利用互联网等信息网络非法经营烟草专卖品
烟草、通信、公安、工商等部门密切配合，有效加强对互联网涉烟活动的监管和查处。
4.打击利用物流运输非法经营烟草专卖品
烟草、交通、邮政、民航等部门密切配合，加大对铁路货运站、汽运中转站、机场、港口等运输枢纽及高速公路的监管检查力度，有效切断非法烟草专卖品运输通道。
　　（八）积极提供戒烟服务
　　1.健全戒烟服务体系。鼓励医院设立规范的戒烟门诊，提供临床戒烟服务。加强戒烟服务公共设施建设，建立覆盖全国的戒烟门诊协作网络，加强合作交流，推动资源共享。建立免费的戒烟热线，提供简便可行的戒烟建议和各种戒烟服务信息。
　　2.提高戒烟服务能力。完善临床戒烟指南，编制戒烟培训教材，加强对医务人员的培训，提高戒烟服务的质量和水平，促进戒烟服务的专业化、规范化。支持开展戒烟药物和戒烟技术研究开发并推广应用。
　3.加强戒烟服务管理。卫生行政部门对各级各类医疗机构开展戒烟服务进行统筹规划和监督管理。逐步探索实行戒烟服务产品和服务准入管理。
专栏10：提升戒烟服务能力重点专项
1.编制中国临床戒烟指南
根据国内外实践和科学证据，编写和发布中国临床戒烟指南，指导临床医务工作者开展戒烟实践。
2.全面开展戒烟知识培训
编写标准化戒烟培训教材，全面开展对医务人员的戒烟知识培训，提高戒烟服务质量和水平。
3.建立戒烟门诊和戒烟热线协作网络
建立“覆盖广泛、资源共享、信息互通、协调互动”的戒烟门诊协作网络，制定并推广戒烟门诊操作规范，建立免费戒烟热线网络。
　　　　（九）加快建设烟草监测监控信息系统
　1.建立烟草流行监测信息系统。借鉴国际标准和做法，建立统一、规范、权威的烟草流行监测体系，开展专项调查和研究，在居民健康调查项目中，增加烟草使用情况的调查内容。准确掌握不同性别、不同年龄、不同职业、不同地区人群吸烟率状况，充分了解烟草消费的人口特征和行为心理特征，科学预测烟草流行变化趋势、消费模式、影响因素及后果，加强烟草危害研究，为制定烟草控制政策、评估烟草控制效果提供系统全面、准确可靠的信息支撑。
　　2.完善烟草制品生产销售监测体系。利用现代技术手段，在烟草制品包装上印制信息识别代码，实现全过程、全方位跟踪和监控。建立烟草制品生产流通预测预警和分析报告系统，准确把握烟草市场需求和供应动态，有效监测烟草制品生产、销售行为。
专栏11：烟草流行监测专项实施计划
1.建立国家及省级烟草流行监测体系
争取2013年底，初步建立国家和省、自治区、直辖市两级烟草流行监测体系。
2.组织烟草流行监测专业培训
全面组织对监测体系人员的专业培训。
3.开展烟草流行情况调查
在全国各省、自治区、直辖市抽取样本，全面开展烟草流行专项调查。
4.开发和应用监测结果
分析整理监测结果，将监测结果广泛应用于学术研究、舆论宣传、社会监督和政策评价，向决策部门提交控烟工作进展报告，并向社会公众广泛传播。
　　五、保障措施
　　本规划是我国烟草控制工作的行动纲领。要采取切实有力的保障措施，探索体制机制创新，确保完成规划提出的各项任务，实现规划目标。
　（一）加强组织领导和统筹协调
　　　　1.加强履约机制建设。要充分发挥履约工作部际协调领导小组的作用，加强与相关部门的协调配合。要针对我国烟草控制工作的新形势、新挑战、新任务，进一步完善《烟草控制框架公约》履约协调机制。要加强履约成员单位队伍建设，培养、充实专门人才，保证控烟工作的持续性和稳定性。
　　　　2.进一步强化控烟职责。要充分认识加强烟草控制工作的重要性、紧迫性和艰巨性，切实增强责任感和使命感，将烟草控制摆上重要议事日程，纳入部门重点工作。要加强对本规划实施工作的组织领导，细化工作方案，明确实施步骤，推进控烟工作。同时要积极引导新闻媒体、社会组织和广大公众参与烟草控制，创造良好控烟环境。
　　　　（二）加大控烟工作的投入力度
　　　　1.建立烟草控制资金投入保障机制。要加大财政资金投入力度，支持烟草控制工作，确保政府在烟草控制工作中的主导地位。要鼓励社会资金支持控烟工作，开辟多渠道资金来源，建立多元化的烟草控制投入机制。
　　　　2.保障重点任务和基础性工作的开展。要提高烟草控制资金的使用效益，严格执行财经制度，重点支持无烟环境创建、控烟宣传教育、打击烟草制品非法贸易、提升戒烟服务能力、烟草制品成分管制和信息披露等重点专项工程。要加强烟草控制基础性工作的投入，重点加强烟草流行监测信息系统建设、人才队伍建设和烟草控制政策效果评估等工作。
　　　　（三）进一步加强烟草行业管理工作
　　　　1.加强卷烟和烟叶生产总量控制。要合理确定烟叶和卷烟生产计划指标，严格按照计划组织烟叶收购和卷烟生产，严肃查处违反计划管理的生产经营行为。
　　　　2.严格实施烟草专卖和许可证制度。从事烟草专卖品生产、销售、进出口业务必须依法取得许可证，运输烟草专卖品必须依法取得准运证。要加强对卷烟销售市场的监督检查，坚决取缔无证经营。
　　　　3.加大烟草产业结构调整力度。要继续推进烟草行业改革，压缩烟草企业和卷烟品牌数量，控制新增投资和生产能力。鼓励烟叶产区发展烟叶替代作物，压缩烟叶种植区域，努力为转产烟农提供切实可行的支持和帮助。要努力降低地方财政对烟草产业的依赖度，严格限制各种鼓励烟草发展的扶持政策，促进烟草产业转型发展。
　　　　（四）加强控烟工作交流与合作
　　　　1.积极参与烟草控制国际事务。积极参加《公约》缔约方会议和相关国际会议，更加有效地参与烟草控制政策、规则、标准的研究和制定。加强全球性、区域性烟草控制合作。
　　　　2.加强国内烟草控制协作交流。促进政府部门、科研教育、医疗卫生、新闻媒体、社会组织等机构间的合作与交流，广泛听取社会各界的意见和建议，加强与港澳特区在烟草控制方面的合作与交流，不断总结烟草控制经验，持续改进烟草控制措施，全面推进烟草控制工作。
　　　　六、规划实施
　　　　本规划由工业和信息化部、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草局会同有关部门负责实施。各相关部门要认真做好规划宣传贯彻工作，加强政策协调和信息沟通，及时解决规划实施过程中遇到的问题，确保各项任务和措施落到实处。
　　　　各地相关部门要精心组织，分解目标任务，落实相关配套措施，积极推进本地区烟草控制工作。
　　　　新闻媒体要发挥舆论导向和监督作用，积极营造良好氛围，引导公众参与烟草控制活动。相关研究机构要充分发挥烟草控制监测网络的作用，加强信息搜集和分析，协同推进规划的贯彻落实。