建设部工程质量安全监督与行业发展司


关于印发安徽、新疆、北京、江苏抗震管理工作经验的通知



建质防[2005]114号

各省、自治区建设厅，各直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　为交流各地的抗震管理工作经验，提高抗震工作管理水平，现将安徽建设厅抗震办公室、新疆建设厅抗震办公室、北京市人民政府抗震办公室和江苏省建设厅抗震办公室在2005年7月28－29日我部召开的全国抗震办公室主任座谈会上的汇报材料印发给你们，供你们在抗震管理工作中参考。

建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○五年九月十九日

　　附件1：

与时俱进　依法行政　加强对抗震工作的监督管理
安徽省建设厅抗震办
（2005年7月）

　　我省的抗震工作是自一九七七年开始全面开展的。多年来坚持“预防为主、平震结合、常备不懈”的方针，由单体工程抗震加固管理发展到对新建工程的全面抗震设防；由一般防御发展到编制实施城市抗震防灾规划和设防区划的综合防御；由城市延伸到乡村。基本实现了全过程、多层次、多方面地开展抗震防灾工作，提高了全省抗御地震灾害的能力，取得了一定的成效。按照建设部的安排，现将我省开展抗震防灾工作的情况汇报如下：

　　一、组织落实，建立了全省抗震防灾工作管理体系

　　抗震工作是建设系统长期必须抓好的一项工作，没有专门机构很难将抗震工作搞好，我省首先抓了组织落实。1976年唐山地震后，我省抗震设防区的地、市、县相继成立了抗震办公室或有专人负责抗震工作，在全省范围内基本形成了抗震管理体系。多年来，各级政府在历次机构改革中，都把抗震设防职能赋予建设行政主管部门，保证了抗震管理队伍相对稳定，为我省抗震工作的发展提供了组织上的保证。2001年省政府机构改革，省建设厅在人员、机构大幅度精减的情况下，厅党组仍然非常重视省级抗震机构的设置，将抗震办和勘察设计标准定额处合署办公，一个机构、两个牌子。从组织上保证了抗震职能的有效履行，保证了国家抗震的方针、政策在我省得到落实。

　　二、加强宣传，提高全社会对抗震设防审查的认识，尤其是使有关部门领导达成共识

　　为了提高全社会对抗震设防审查必要性重要性的认识，1998年我们以抗震设防为主题，在《安徽日报》开出专版，每周一期，连续十个月；1999年在《安徽建筑》杂志开出专刊进行宣传。使全社会尤其是有关部门的领导，充分认识到工程的抗震质量是工程质量的主体之一，如果抗震设防质量不合格，该工程的质量就不能说合格；认识到全面开展抗震设防审查，既是确保抗震设防质量的有效手段，又是保证新建工程质量和减轻灾害的重要举措；认识到地震是一种突发性的自然灾害，目前还不能准确地预报，地震造成人员伤亡、财产损失的主要原因是房屋建筑、工程设施、设备的倒塌和破坏引起的；认识到地震并不可怕，减轻地震灾害最根本最有效的措施是抗震设防，只要设防到位房屋就不会倒塌，抗震设防直接关系到人民的生命财产安全，关系到百年大计，可以设想，在每次地震后，如果房屋建筑、工程设施、设备不倒塌和损坏，那么人们对待地震这一自然灾害，完全可以象对待“刮风下雨”一样泰然处之。

　　三、建章立制，全面推行抗震设防审查制度

　　（一）一九九五年，省政府办公厅发文要求建立健全新建工程抗震设防专项审查制度。

　　（二）一九九五年，根据建设部第38号令，我厅出台了《安徽省新建工程抗震设防管理办法》，实行抗震设防质量“一票否决”的专项审查制度，使审查工作有章可循。

　　（三）制定颁布了全国第一部“抗震设计审查规范”—《安徽省建筑抗震设计审查规范》。把抗震设防审查的重点要求和内容，通过强制性的规范来贯彻实施，保证这项工作走入规范化、制度化管理的轨道，落到实处。特别是强制性的技术性规范，是必须要贯彻实施的，通过行政立法和技术法规，确立了抗震设防审查的地位和作用。

　　（四）为加强工程建设场地抗震性能评价的管理，避免与地震部门的职能交叉，出台了《安徽省工程建设场地抗震性能评价标准》，规范管理建设场地抗震性能评价工作。

　　（五）制定《安徽省建设工程抗震设防技术审查须知》将审查的程序规范化、制度化。

　　（六）贯彻实施《防震减灾法》，根据《防震减灾法》的有关规定，加大对抗震设防违法者的执法力度。

　　（七）结合合肥市抗震设防专项审查的实际情况，报请建设部批准，将合肥市列为建设部（设计）抗震审查试点城市，并制定了《合肥市建设项目设计（抗震）审查实施试行办法》。

　　（八）部署各市按照国家和省里关于抗震设防审查的法规规章，将“抗震设防审查”纳入基本建设管理程序形成制度，使抗震设防审查成为基本建设活动中的必要环节。

　　（九）省成立了“安徽省建设工程抗震设防审查专家委员会”，各市也相应成立了抗震审查机构，现充实人员后转为施工图审查机构。

　　（十）2004年，随着行政许可法的实施，我们以省政府对行政许可项目进行全面清理为契机，针对建设系统在防震减灾工作中的的职责与任务，及时将“各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施建设工程抗震设计审查” 和“超限高层建筑工程抗震设防审批”，纳入省政府向社会公布的行政许可项目目录，从根本上建立了新建工程抗震设计质量“一票否决”的专项审查制度。

　　四、做好抗震防灾规划和抗震设防区划的编制和实施工作

　　城市抗震防灾规划是城市总体规划的一项专业规划，国务院《关于进一步加强防震减灾工作的通知》，进一步明确了城市抗震防灾规划的地位和作用。明确规定“要加强城市总体规划中抗震专项规划的编制工作，深化城市规划中关于抗震防灾的内容，切实加强规划管理，保证规划有效实施”。机构改革省政府在我厅“三定”方案的职能界定中，也明确“会同有关部门负责城市总体规划中抗震专项规划的编制并监督实施”是我厅的主要职能。

　　目前，我省已完成了58个市县和两个企业的抗震防灾规划，并要求已完成抗震防灾规划编制的市县，要结合总体规划的修编同步修编。合肥、淮南、马鞍山、蚌埠四市的抗震设防区划已经建设部批准实施。

　　为加强全省抗震防灾规划修编工作，按照建设部第117号令的要求，我们及时组织专家制定抗震防灾规划编制技术标准，2004年我省出台了全国第一部省地方标准《安徽省城市抗震防灾规划编制技术标准》。要求凡位于抗震设防区内的城市，都要进一步做好城市抗震防灾规划工作，加快编制、修订抗震防灾规划的进度。明确城市抗震防灾规划中的抗震设防标准、建设用地评价与要求、抗震防灾措施等内容，是城市总体规划中的强制性内容，是编制城市详细规划的依据，因此抗震防灾规划一经批准，就要纳入城市总体规划一并实施，从而提高城市的综合抗震能力。

　　实施城市抗震防灾规划和设防区划是提高城市综合抗震能力，合理确定各类建设的设计、施工条件，提高城市建设经济、社会效益的重要措施，对城市建设具有重要的指导意义。因此，我省在做好编制工作的同时，着重做好抗震防灾规划和设防区划的实施工作，使其成果及时应用于工程建设和城市建设中，在建设项目的规划管理环节上，做好抗震设防审查制度的“规划把关”工作。明确规定：

　　（一）城市规划管理部门，在进行建设项目选址和布局的规划审查时，要征求抗震主管部门的意见，充分利用抗震防灾规划和设防区划中关于场地划分、土地利用、城市改造等方面的成果，使其满足抗震的要求。

　　（二）规划部门在向建设单位提供规划设计条件以及进行规划设计方案审查时，要征求抗震主管部门的意见，把设防烈度或设计地震动参数的应用作为规划设计的必备条件之一。

　　凡不符合抗震要求的工程，不得发给建设工程规划许可证。

　　五、结合施工图审查制度，进一步强化施工图抗震设计专项审查

　　抗震设防审查制度的“设计审查”，是指在初步设计和施工图阶段所进行的抗震设计审查，经审查不符合抗震设计规范的初步设计文件和施工图设计文件，不得使用。

　　初步设计阶段的抗震设计审查，按照国家有关规定，主审部门在审查初步设计时，通知抗震主管部门参加，或由抗震主管部门组织专题审查，抗震设计审查意见列入初步设计批复意见之中。

　　自1998年12月起，我省在全省范围内，全面实施施工图审查制度。施工图的抗震设计审查，分一般工程和超限高层建筑工程区别对待。“一般工程”统一纳入施工图审查，实行一个窗口制度，统一报送、统一受理，通过抗震设计专项审查后，统一办理《施工图设计文件审查合格书》，抗震设计审查的程序和办法，全部纳入施工图审查制度进行管理。“超限高层建筑工程”统一报省建设厅由“安徽省建设工程抗震设防审查专家委员会”，专门进行抗震审查。

　　施工图设计文件未经抗震设计审查的，或审查不合格的工程，不予颁发《施工图设计文件审查合格书》。在施工管理的开工许可环节上，不得发放施工许可证和办理其他开工手续，做好抗震设防审查制度的“开工否决”工作。

　　抗震设计审查的内容，严格按照《安徽省建筑抗震设计审查规范》明确的审查要点和内容，分清审查轻重主次。初步设计阶段着重审查设防依据、设防标准、概念设计、建筑平立面布置、结构选型、结构方案、抗侧力构件布置等；施工图阶段着重审查初步设计抗震审查意见的执行情况，抗震构造及对有疑问的进行地震作用和抗震计算复核。

　　目前，全省各市施工图审查机构的设置，充分考虑了当地原来的抗震审查机构和抗震审查现状，在原有抗震审查基础上，充实人员，对抗震审查机构进行充实调整，使之同时承担包括抗震审查在内的施工图审查工作。大部分市还将施工图审查机构，与抗震办合署办公或直接设在抗震办公室内，如合肥、淮南、蚌埠、马鞍山、铜陵、六安、池州、阜阳等市。

　　2004年，我省已明确将抗震设计项审查作为行政许可项目予以保留，做好抗震设计专项审查工作，是《防震减灾法》和《安徽省防震减灾条例》赋予建设行政主管部门的重要职责之一，各地高度重视这项工作，结合本地实际，采取有效措施使抗震设计审查工作落到实处。由于抗震设计审查是一项专业性比较强、技术性要求比较高的行政许可项目，按照《行政许可法》第28条的精神，我们把抗震设计审查与施工图审查结合起来，统一报送，统一受理，简化手续，提高办事效率，由审查机构及审查人员对抗震设计审查结论承担法律责任。实行“一个窗口，对施工图集中会审”，既提高了办事效率，简化了行政手续，也保证了抗震设防审查制度的延续，保证了工程抗震质量。

　　抗震审查的收费也在施工图审查收费中同步解决，超限高层建筑工程需进行抗震设防专项审查的，收费按施工图审查服务收费标准的20％收取；“一般工程”抗震设计审查，收费按施工图审查服务收费标准的10％收取，主要用于抗震技术审查的业务支出。

　　六、采取多种方式，全面提高村镇建设抗震能力，加强村镇建设抗震工作管理

　　（一）结合我省村镇抗震防灾情况，制定了加强村镇建设抗震防灾工作的规定。要求各级建设行政主管部门进一步提高认识，明确职责，落实责任，加强指导和管理。要求各地在编制和修订村镇规划时，应将村镇抗震防灾列为重要内容，与村镇规划同步编制，并纳入村镇规划组织实施。明确了村镇建设的各类工程抗震设防标准。要求各地从抗震技术、抗震知识宣传等方面，提高农民的抗震意识，积极引导农民正确建房，改变农民建房不注意抗震防灾的习惯。

　　（二）组织编制了简便易行的《村镇居民抗震住房图集》和《村镇居民抗震住房配套构造详图》。发放各地引导村镇居民建房满足抗震的要求，推广应用村镇居民抗震住房图集，全面提高我省村镇住房建设的抗震能力。图集所选的方案，按照经济、安全、适用、美观的原则，充分考虑农事活动和农民建房模仿性较强的特点，全部按照施工图设计的深度进行设计，并提供主要建筑经济指标，既有单建式又有联建式，便于村镇建房参考选用。

　　（三）针对村镇抗震工作较为薄弱问题，组织开展了村镇抗震工作试点工作，以点带面推动示范村抗震试点工作。分别建立了当涂县石桥镇、寿县小甸镇两个村镇抗震暨小康住宅建设示范村。以此推广抗震样板房。

　　七、积极争取各方面的支持，筹措抗震加固经费，做好抗震加固工作

　　多年来，我省从国家、地方和企业三个渠道共投入抗震加固经费近3亿元，加固完成了各类房屋建筑550多万平方米，各类构筑物391座，桥梁72座/6085延长米，水库61座/35.08亿立方米，淮河大堤416公里，长江大堤299公里。国家确定我省的重点抗震加固项目、大中城市及主要部门的生命线系统工程等基本加固完成。

　　同时，严格按照抗震加固程序对抗震加固项目，加强监督管理，保证了加固工程的质量。

　　2000年省级体制改革后，省财政经费实行预算管理模式的改革，管理方式、管理部门都与往年有所不同。针对新情况，我们又及时积极地向财政厅有关部门宣传抗震重要意义，阐述我省抗震工作任务和抗震事业发展计划的需要，使他们了解抗震、认识抗震，取得了财政对我省抗震工作的大力支持，保证了省财政抗震加固补助经费渠道的畅通，保证了我省抗震防灾工作顺利进行。

　　八、几点体会

　　（一）抗震办公室开展抗震工作不能孤军作战，要充分发挥建设行政主管部门主管规划、设计、施工的整体优势，重点抓好规划、设计、施工三个环节，用好“规划把关、设计审查、开工否决”三个管理手段。要随时将审查意见向规划、设计、施工等有关部门通报，取得这些部门的配合把关，属规划方面的与“一书两证”的发放挂起钩来，属设计方面的与设计资质挂起钩来，属施工方面的与施工资质挂起钩来。

　　（二）抗震审查的结果，充分说明建立新建工程抗震设防审查制度是必要的。可以说每个项目在抗震设计的一些概念上，抗震计算上，方案选择上，抗震构造上都存在着一些不同的抗震质量问题。该加强处不加强，不该加强处又加的太强，造成设计浪费不安全，甚至还起负作用。过去的抗震加固，是对达不到抗震设防标准的工程，不得已采取的抗震对策，现在如果再不强化抗震设防审查制度，若干年后甚至刚投入使用，就会有很多工程成为新的加固对象，形成恶性循环。

　　（三）抗震设防审查， 促进了抗震工作的进一步发展，使抗震工作更具生命力。一方面保证了工程抗震质量又节约基本建设投资，一方面也是很好的宣传方式，大大增强了建设单位和用户的抗震意识。

　　（四）抗震设防审查是一项工作量大，政策性强，技术性高的繁重管理工作，必须配备思想品质好、技术水平较高的骨干才能做好这项工作。

　　我们在基本建设全过程中，把抗震设防内容，作为规划、设计和施工各环节监督管理的重要内容，全面推行“规划把关、设计审查、开工否决”的抗震设防审查制度，对抗震设防质量不合格的工程实行“一票否决”，把住了抗震设防关，从而保证了抗震工作在基本建设各个环节都能得到落实，不留“死角”，保证了抗震设防质量。使我省的抗震工作跃上了新的台阶，同时给抗震工作也注入了新的活力。

　　抗震工作任重道远，随着经济的持续快速发展，我省城市建设、村镇建设、工程建设的规模不断扩大，地震灾害将是经济加速发展中一个不可忽视的潜在危害。为此，我们将认真领会和贯彻这次会议精神，学习兄弟省市的经验，进一步扎实工作，努力提高我省工程建设和城乡建设的综合抗震能力。

　　附件2：

实施抗震安居工程　抓好抗震防灾工作
新疆建设厅
（2005年7月16日）

　　新疆是我国地震多发区，1996年以来新疆发生破坏性地震34次，造成327人死亡，5000余人受伤，直接经济损失35亿多元。2003年我区巴楚发生6.8级强烈地震，造成268人死亡，直接经济损失13.7亿元人民币。据初步统计由于房屋倒塌造成的经济损失已占直接经济损失的80％以上。自治区党委、政府鉴于新疆地震多发情况，决定在全疆范围内开展抗震安居工程，计划用五年时间基本解决全区城乡老百姓房屋抗震性能差的问题。这是自治区党委、政府站在全局高度结合新疆实际将被动防灾转变为积极主动预防的战略决策，其意义重大而又深远。

　　2004年2月24日自治区党委、政府召开全疆实施抗震安居工程电视电话动员会议，标志着抗震安居工程正式启动。

　　一、加强领导，建立机构

　　实施抗震安居工程是自治区党委、政府直接抓的一项利民工程、民心工程、稳定工程。2004年自治区成立了由自治区主席司马义·铁力瓦尔地任组长的自治区抗震安居工程领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设于建设厅。办公室工作人员从自治区计划、建设、农业、地震等部门抽调人员组成。目前全疆各地、州、县（市）、乡（镇）均已成立了抗震安居办公室，主抓抗震安居工程，初步形成了一级抓一级，地、州、县市乡镇层层抓落实的良好局面。

　　自治区实施抗震安居工程以后，自治区抗震办的工作以抓抗震安居工程为主，2004年抗震办为实施抗震安居工程，组织主持自治区专家编印了《农村住房抗震设防挂图》、《村镇建筑构造图集》、《农村居民抗震鉴定实施细则》、《农村住房抗震设防挂图培训读本》等一系列技术性文件，为抗震安居工程的实施奠定了基础。

　　二、开展房屋普查鉴定工作

　　实施抗震安居工程是自治区政府工作的重要组成部分，同时也是各级人民政府的重要工作，今年自治区召开了抗震安居工程工作会议，自治区主席与各地州领导签订了抗震安居工程责任书，抗震安居工程已名符其实地成了一把手工程。

　　2004年我们在全区范围内组织开展了房屋普查鉴定工作，房屋普查鉴定工作是一项涉及面较广的工作，特别是农村房屋的普查鉴定一无鉴定标准，二无可借鉴的经验，开展此项工作困难较大，对此自治区组成若干调研组分赴南北疆各地，对农村住房现状进行了调查，在此基础上我们制定了《农村居民抗震鉴定实施细则》发放到各地，供农村房屋普查鉴定时使用。城市房屋按照现行标准《建筑抗震鉴定》标准进行鉴定。

　　据初步统计，全疆城乡现有住房面积近3.09亿平方米（农村1.87亿平方米，城镇1.22亿平方米），城乡居民住户442.08万户（农村251万户，城镇191.08万户）；农村住房中达不到抗震要求住户为200.8万户，其中贫困户占72.2万户。实施抗震安居工程的重点和难点在农村，其主要原因一是农村地区的经济发展较落后贫困人口多；二是农村住户建设以自建为主，技术含量低，一些房屋根本就无抗震措施，这也是地震造成死亡人数多的主要原因，三是农村地区缺少必要的建材；四是农村地区建房缺乏技术人员指导。因此，我区实施抗震安居工程的重点放在了地震多发区的农村地区。城镇抗震安居工程实施结合旧城改造、房地产开发，按照“谁所有，谁负责”的原则进行加固和改造。

　　自治区党委、政府将抗震安居工程作为政府的主要工作，多次召开专题会议研究抗震安居工作，中共中央政治局委员自治区党委书记王乐泉今年上半年已三次深入农牧区调研抗震安居工作，同时地方各级人民政府也将抗震安居工作做为考核干部的重要指标，真正为老百姓诚心诚意办实事，尽心尽力解难事，坚持不懈做好事。

　　2004年是我区实施抗震安居工程的第一年，通过全区广大干部群众的共同努力，已完成抗震安居工程18.5万户，约60万人搬进新居。实施抗震安居工程，不仅增强了地震多发区人民群众的抗震防灾能力，而且极大地改善了人民群众的居住条件，改变了乡村面貌，受到了人民群众的拥护。树立了党在人民群众心中的形象。特别是今年2月15日我区阿克苏地区乌什县境内发生了6.2级强烈地震，第一个出现现场的是我们各级党政领导，及时解决灾区人民的困难，为灾区人民送去救灾物资。2004年乌什县所建的2458户抗震安居房无一倒塌、裂缝情况发生，使灾区人民深深感受到自治区抗震安居工程是实实在在为老百姓办实事办好事的一项民心工程，老百姓对抗震安居工程有了新的认识。现在我区群众已将政府让我建安居房转变为积极主动地自觉行动，目前我区群众建设抗震安居房的热情非常高涨，工程实施的非常顺利，今年全区的任务是建设35万户安居房任务，向自治区五十年大庆献上一份厚礼。

　　三、依靠各方力量，多渠道筹措资金

　　实施城乡抗震安居工程需要大量的建设资金作保证，如果每户建50平方米的住房，每户按1.5万元计算，全区完成210万户不符合抗震要求的住房的建设任务，约需要建设资金315亿。去年自治区财政已安排1.67亿元资金用于抗震安居住房的特困户和贫困户的补助，今年我区将加大财政补助计划拿出3亿元用于补助，其他大部分资金主要依靠地方政府和群众自筹。

　　主要做法：

　　1、地方财政筹措

　　据统计，去年我区各级财政安排抗震安居建设补助资金为6666.7万元。

　　2、银行贷款

　　2004年我区工商银行、农业银行、建设银行、国家开发银行用于抗震安居工程的贷款为2亿元。

　　3、社会各方面的支持

　　自治区要求从2004年开始，国家对口支援省市、自治区对口扶贫单位的支援项目都要重点支持抗震安居工程，其次动员各级干部为抗震安居工程捐款；县级领导班子实行包村包户的办法，引导农牧民建抗震安居房；乡镇一级为建房户提供水泥、沙石料、木材、红砖等物资性补助。通过以上办法的实施有力地推动了抗震安居房的实施。

　　4、制定优惠政策

　　为了调动群众建设安居房的积极性，全疆各县（市）普遍制定和出台了优惠政策，其优惠政策主要有：一是在荒地较多的地方，可以适当扩大宅基地面积，并在保护好耕地的前提下减免宅基地税费；二是减免当年义务工和积累工；三是放宽房前屋后树木采伐权；四是提供通电、通水、通路的必要的基础设施；五是为建房户提供资金补助；六是城市结合旧城改建，建设廉租房用于安置无固定收入，无建房能力，无固定职业的低收入群众的住房问题。

　　四、下一阶段抗震工作的打算

　　实施抗震安居工程是我区的一项重点工作，同时也是解决地震多发区房屋抗震能力的有效途径，因此，我区今后抗震工作的重点是以实施抗震安居工程为主线，带动生推动其它相关工作，做好以下几个方面的工作：

　　（一）抓好地震多发的抗震安居工程，力争完成自治区的目标任务。

　　（二）结合新疆实际大力培训农村技术人员，指导农村建房，提高基层建设管理人员素质。

　　（三）组织编印农村房屋建设图集，为农村地区提供技术服务。

　　（四）深入基层调查研究，总结经验，推动抗震工作深入发展。

　　（五）编制新一轮抗震防灾规划的修编工作。

　　（六）加强对城市生命线工程和重要工程抗震防灾的指导。

　　（七）做好突发性事件的应急工作，帮助灾区做好灾后重建工作。

　　（八）进一步加大施工图审查力度，坚决杜绝初步设计阶段带来的安全隐患。

　　附件3：

与时俱进　依法行政　确保建筑工程抗震设防质量
北京市人民政府抗震办公室
（2005年7月）

　　北京市抗震防灾工作在建设部、市政府、市建委的领导下，以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会精神和科学发展观，切实执行《中华人民共和国防震减灾法》和国务院、建设部有关法规和规章，与时俱进，依法行政，强化管理，保障工程抗震设防质量，进一步提高北京的综合抗震防灾能力。

　　一、进一步建立健全地方抗震防灾法规、规章，保障抗震防灾工作顺利、深入开展

　　《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施后，北京市制订颁发了《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》等抗震防灾地方法规、规章，以法规形式明确了有关部门的职责和权利，理顺了部门之间的工作关系。与此同时在总结全市抗震防灾工作经验的基础上，根据国家抗震防灾法规和建设部的规定，北京市制订了《北京市破坏性地震应急预案》等一系列抗震管理规定，进一步完善了地方抗震防灾规章制度。拟以市长令颁发的《城镇房屋安全使用管理办法》，经多次协调，反复修改，争取06年完成。北京市抗震防灾法规、规章框架已基本形成，并逐步充实完善，使抗震防灾工作有法可依、有章可循，有力地推动了抗震防灾工作的发展。

　　二、认真贯彻实施行政许可法，加强对超限高层建筑工程抗震设防的管理

　　《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起正式施行。行政许可法的颁布实施，是我国行政管理体制的一次根本性变革，是建设法治政府、转变政府职能的重大举措。2004年12月1日，建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定（建设部令第135号），将超限高层建筑工程抗震设防审批列入行政许可范围，对我们的工作提出了更高要求。

　　我们首先要对建设单位按建设部令第111号第九条规定提供的抗震设防专项审查申报表和相关资料，其详尽程度和初步设计文件的设计深度是否满足《抗震设防专项审查技术要点》的有关要求进行审查，并审查承担超限高层建筑工程勘察、设计任务的单位和人员的资质是否符合建设部令第111号第十二条的规定，中外合作项目是否符合《关于外国企业在中华人民共和国境内从事建设工程设计活动的管理暂行规定》的规定等。

　　我们与全国专家委员会办公室遵守审查回避制度并兼顾就近聘请原则，根据项目的规模、技术特点商定出专家组组长、成员名单及审查日期，然后由我单位领导组织抗震设防专项审查会。

　　对准予行政许可的项目，由北京市建委出具《北京市建设委员会行政许可事项批准通知书》；专家组审查结论为“复审”的项目，不予批准，向申请人出具《北京市建设委员会行政许可事项不予批准通知书》，说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利的相关权利，并将申请材料退回申请人。

　　自2000年到目前为止，我市共对43项，工程累计约500万平方米的超限高层建筑工程进行了抗震设防专项审查。其中，包括中央电视台新台址、北京电视中心、中国国际贸易中心三期主塔楼等采用国外建筑设计方案，造型独特、结构形式复杂的超限高层建筑。

　　1. 超限高层建筑抗震审查的必要性

　　近十年来，北京市房屋的高度不断增加，各种十分复杂的体型和结构时常出现，不少高层建筑结构超出抗震设计规范、规程的适用范围和有关的抗震设计规定。这些高层建筑如不通过专门的研究，进行可行性论证，并采取有效的抗震措施，将危及结构的抗震安全。超限高层建筑的抗震审查，主要是审查其超限的可行性，限制严重不规则的建筑结构；对于超高又不规则的结构，则需要审查其理论分析、试验研究或所依据震害经验的可靠性，所采取的抗震措施是否有效。其目的，就是要避免、消除抗震安全隐患。

　　例如，北京某公寓楼，混凝土剪力墙结构，总高度120m，由南北两座塔楼局部连接而成。由于北楼底部跨越小区的人行道需在底部用框支梁转换，原设计为减少扭转将南楼底部也采用框支层转换，使框支结构的总高度超过规范适用范围50％。经审查，取消南楼的框支层，使南楼满足规范的高度控制；而北楼的底部框支层采用特一级措施和设防烈度下框支柱不屈服的设计要求；同时，要求调整墙体布置和加强边梁以减少扭转效应，不但要加强南北两楼的连接，还要求按连接部位在大震下形成塑性铰进行双塔的复核。这样，不仅减少了转换的部位，采取了有效的抗震措施，提高了大楼的安全性，而且可减少设计的难度。

　　2．体型不规则的房屋建筑要达到国家标准规定的设防目标，需要较高的人力和经济投入。

　　一个体型不规则的房屋，要达到国家标准规定的抗震设防目标，在设计、施工、监理方面都需要投入较多的力量，需要较高的投资，有时可能是不切实际的。因此，严重不规则的建筑方案应予以修改、调整。一般的不规则建筑方案，可按规范的具体规定进行抗震设计；同时有多项明显不规则或仅某项不规则接近上限的建筑方案，只要不属于严重不规则，结构设计人员应采取比规范的具体要求更加有效的措施。

　　例如，北京电视中心综合楼属8度乙类设防，由四片巨型钢支撑桁架组合而成，各片巨型桁架的总高度和层高彼此不等，使连接部位错层，而且是L形横截面的钢框架筒，最高的一片巨型桁架在136m的结构屋面以上再向上高出92m，高宽比很大。该工程采用钢结构，由于巨型桁架错层，结构上许多楼层扭转效应很大，错层部位应力集中明显，顶部出屋面的单片桁架鞭稍效应严重。

　　针对结构的复杂情况和原设计存在的明显的抗震不利因素，该项目审查结论为复审。审查组要求所有钢柱按设防烈度不屈服设计，四片巨型桁架在结构屋面要形成封闭圈，出屋面的单片大桁架利用屋盖围护结构的斜杆加强，四个L形框架筒应考虑横截面翘曲，并在错层的连接处设置钢板剪力墙，还要求进行模型试验，根据试验结果调整细部构造。

　　此后，该建筑结构调整了巨型桁架的布置，取消了错层，在保持使用功能的同时减少了不规则性，相应的用钢量和投资有所减少。

　　3．通过超限专项审查，可集思广益，使高层建筑满足使用性能要求又达到抗震设防要求。

　　超限高层建筑的抗震设防专项审查，根据具体问题具体分析的原则，通过专家的论证和反复研究，集思广议，结合试验和震害经验，要求设计单位进行相应的反复修改和计算。凡是通过专项审查的工程项目，可以明确该工程的抗震薄弱部位和薄弱程度，有针对性地采取抗震措施，必要时要求关键的部位在设防烈度地震下构件不屈服，在罕遇地震下该部位的损坏不致导致连锁倒塌反应，使之尽可能满足使用性能的要求，又确保整个结构达到抗震设防的要求。

　　例如，北京兰华大厦为框架-剪力墙结构，总高93m。底部五层的楼板偏于一侧，无楼板的一侧为穿层的型钢混凝土斜柱，下部的斜柱和上部的斜支撑在五层顶板形成较大的拉力和压力。

　　针对上述特点，审查时提出的性能设计要求是：五层顶板采取加强措施确保静力和地震下的安全；斜柱采取措施减少长细比，并保证在中震下考虑P-△效应承载力按弹性设计，在大震下的变形可得到控制，约1/450；增加框架部分承担的地震剪力，取20%的总地震剪力，且每个斜柱承担2％的总地震剪力，而结构的剪力墙和六层以上基本按规范的要求进行设计。

　　三、加强抗震设防管理，提高工程抗震设防质量

　　这些年来，我们的主要工作是全面、认真地贯彻执行抗震防灾法律、法规，坚定不移地把加强抗震设防管理、保障工程抗震设防质量，作为贯彻落实抗震防灾法规的主要内容。新一代《地震烈度区划图》和《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）颁布后，我们按照新要求进一步加强了新建工程抗震设防管理，把确保工程抗震设防质量作为抗震防灾管理工作的重中之重。加强抗震设防管理的工作，得到市有关主管部门和全市各级建设主管部门的理解和支持。目前，抗震设防管理已纳入基本建设管理程序，走向规范化、制度化管理的轨道。据2004年的统计资料，全市进行抗震设防审查的房屋建筑工程共1944项，4506万平方米。其中，北京市人民政府抗震办公室直接组织进行的超限建筑抗震设防专项审查的工程为12项，147万平方米，包括：中央电视台新台址主楼、国家体育场、国家游泳中心、中国国际贸易中心三期主塔楼等在国内具有重要影响的重大项目。

　　四、努力构建社会主义和谐社会，继续搞好抗震加固，增强原有工程抗震防灾能力

　　1．为改善居民生活、提高平顶楼房保温隔热和防水能力、迎接2008年奥运会，创建优美的城市景观，充分展现北京的现代化国际大都市风采和历史文化名城风貌，根据市政府的部署，从2004年起，北京市开展以多层楼房屋顶平改坡为主的景观改造工作。为此，对不同建造年代需平改坡的184栋（建筑面积772155m2）住宅楼在进行屋顶平改坡同时，一并进行抗震鉴定。其中，25栋住宅楼达不到抗震设防要求，为此提出了抗震加固计划。

　　2．20世纪60年代中期，华北地区相继发生邢台地震与河间地震，1975年初又发生海城地震，引起人们对现有建筑的抗震能力问题的关注。

　　1976年唐山地震发生后，北京市对现有建筑的加固正式列入抗震工作的重要议事日程，作为抗震工作的一项重要、紧迫任务。

　　自1976-1990年北京地区共完成加固各类建筑2600万平方米，其中北京市属各单位共加固600万平方米，中央机关、国家机关、中央和国家直属在京企事业单位及在京部队系统共加固2000万平方米。同时还加固了大量桥梁、水塔、烟囱、栈桥等构筑物和重要设施。历年来，尚有不少基层单位自行筹措资金对本单位的房屋进行加固，未申请纳入全市加固计划。从上世纪90年代以来，还有一些建筑在改造、装修、接层的同时，对原结构进行加固，这些都未能统计。

　　《中华人民共和国防震减灾法》自1998年3月1日起施行后，1998-2000年，国家集中安排国债资金13.1亿元，用于首都圈中央国家机关行政事业单位建筑工程的抗震加固，在首都圈范围内的600万平方米的工程已基本消除了抗震隐患。

　　近年来，在我国一些地区和周边国家时有破坏性地震发生，人民生命安全遭到威胁，财产受到巨大损失。在人类目前尚不能完全认识的自然规律面前，我们应做到未雨绸缪，防患于未然。2002年3月，北京市国土资源和房屋管理局下发了《关于落实〈北京市人民政府办公厅转发市地震局关于进一步做好本市防震减灾工作意见的通知〉的意见》，对各区县国土房管局布置了全市已建成但未采取抗震设防措施或未达到抗震设防标准的建筑物进行全面统计调查。近年来，北京市组织各区（县）国土房管局和各管房单位在每年的全市房屋安全大检查中，对未进行过调查统计的1978年以前建的楼房抗震加固情况，按房屋产别分别进行检查统计，检查出324万平方米楼房达不到抗震设防要求。随着城市现代化建设和旧城改造工作的进展，原有不符合抗震要求的工程，不断得到拆除和规划改造，但抗震加固任务还十分艰巨。

　　3．依据《中华人民共和国防震减灾法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程抗御地震灾害管理规定》（建设部令第38号）等法律法规要求，对建国门外外交公寓1#楼抗震加固方案邀请有关专家组成审查组，对工程进行审查。

　　建国门外外交公寓1#楼经抗震鉴定，高度和层数均超出现行国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023-95规定的范围。由于房屋超高超层较多，为了对加固方案的合理性和可行性做出科学论证，我办组织召开了建国门外外交公寓1#楼加固方案审查会。专家组听取了设计单位对该公寓加固方案的详细介绍和释疑，并对加固方案的合理性和可行性进行了认真细致的研讨与论证。

　　4．电力工业是资金、技术密集型行业，主要厂房和设备造价高、技术复杂，在遭到地震破坏后，经济损失巨大，短期内难以迅速恢复和重建。北京是全国的政治中心、文化中心和国际交往中心，又面临着举办2008年奥运会的重要任务，对电力服务提出了更高的要求。为此，我们组织了地震工程专家、中国科学院院士周锡元教授等4位专家对高井电厂主厂房结构的抗震性能进行了调研与鉴定。

　　五、依靠科技进步，提高工程抗震等防灾技术水平

　　在科技不断发展的今天，建筑工程技术也是日新月异。例如，威盛大厦系采用屈曲约束支撑框架的新型结构体系。为此，我办主持召开了威盛大厦新技术应用结构抗震审查会。经过以欧进萍院士为组长的专家组认真讨论，认为该新型结构体系属于消能减震结构，具有较好的抗震性能，该项技术可以在本工程中采用。

　　六、今后工作打算

　　1. 继续深入学习、认真贯彻国家和市抗震防灾法律、法规和规章，认真履行法定职责，依法行政，强化管理，力争把北京抗震防灾工作提高到一个新的水平。

　　2. 把抗震设防管理工作落实到建设管理的各个环节。要严格管理程序，加大执法力度，切实做到执法必严、违法必究。加强对建设单位、勘察、设计、施工、监理等单位执行防震减灾法等法规的检查，从项目的规划、勘察、设计、施工图审查、施工、监理、验收等各个环节严格把关，依法抓好抗震设防管理工作。并针对检查中发现的问题，认真进行整改。对一些带有普遍性的问题，提出规范的行政管理措施。严格执行超限高层建筑抗震设防专项审查制度。

　　3. 搞好重要建（构）筑物的抗震鉴定和加固。主动与有关部门协调，多方筹集资金，力争多完成一些加固工程。加强抗震鉴定资质管理，制定抗震鉴定管理办法，规范建筑市场，确保抗震鉴定、加固质量。在加强对原有工程抗震加固管理的同时，加强对加层改造工程的抗震安全管理。

　　4．协同北京市规划委员会总体规划处等有关部门组织编制城市抗震防灾规划，并监督实施。

　　5. 进一步探索农村抗震防灾工作管理新思路。加强调查研究，适应农村改革发展和村镇建设需要，协同农委等村镇建设管理部门，推广农村抗震示范小区，扩大农房抗震设防覆盖率，提高农村抗震防灾能力。

　　6. 继续开展抗震科研工作。组织协调市抗震防灾科研课题申报，协助落实科研经费；继续完成既定抗震科研题目，落实试点工程，做好科技成果转化和推广应用工作。

　　附件4：

依法行政，为民服务，确保工程抗震设防质量
江苏省建设厅
（二○○五年七月二十八日）

　　江苏省抗震防灾工作在建设部、省政府的领导下，认真贯彻《中华人民共和国防震减灾法》和国务院、建设部有关法规和规章，依法行政，强化管理，保障工程抗震质量，进一步提高了全省综合抗震防灾能力。

　　一、主要工作情况

　　（一）进一步建立健全地方抗震防灾法规、规章，促进了抗震防灾工作深入开展

　　《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施后，江苏省及时制订颁发了《江苏省防震减灾条例》等抗震防灾地方法规、规章，以法规形式明确了有关部门的职责和权利，理顺了部门之间的工作关系。与此同时，在总结全省抗震防灾工作经验的基础上，根据国家抗震防灾法规和建设部的规定，省建设厅制订了《江苏省建设工程抗震设防审查管理暂行办法》、《江苏省建设厅破坏性地震应急预案》等一系列抗震管理规定，进一步完善了地方抗震防灾规章制度。拟以省长令颁发的《江苏省建设工程抗震防灾管理规定》，经多次协调，反复修改，已待省政府审批。江苏省抗震防灾法规、规章框架已基本形成，并逐步充实完善，使抗震防灾工作有法可依、有章可循，有力地推动了抗震防灾工作的发展。

　　（二）认真组织编制抗震防灾规划，积极开展修编工作

　　抗震防灾规划是一个地区综合性的抗震防灾措施，我省是全国开展抗震防灾规划编制较早的省份之一，已完成了江苏省长江三角洲地区综合防御体系编制工作，13个省辖市均已编制城市抗震防灾规划。由于城市建设发展，原有的城市抗震防灾规划必须抓紧修订，目前，我厅已颁发了《江苏省抗震防灾规划修编技术要点》，编制了《城市总体规划抗震防灾专业规划编制要点》（草案）。为全面开展城市抗震防灾规划修编工作，做好必要的技术和组织准备，我厅还举办了全省城市抗震防灾规划修编研讨班，邀请了建设部抗震办、中国建科院抗震所和省规划院的有关领导和专家到会讲课，各市共120名技术骨干参加了研讨。南京、徐州、南通、淮安、扬州、镇江市已启动城市抗震防灾规划修编工作。

　　（三）加强抗震设防管理，提高了工程抗震设防质量

　　这些年来，我们的主要工作是认真地、全面地贯彻执行抗震防灾法律、法规，坚定不移地把加强抗震设防管理，保障工程抗震设防质量，作为贯彻落实抗震防灾法规的主要内容。为加强市政基础设施抗震设防管理，拟草了《市政基础设施抗震设防管理规定》（草案）。规定新一代《地震烈度区划图》和《建筑抗震设计规范》（GB50011－2001）颁布后，我们按照新要求进一步加强了新建工程抗震设防管理，把确保工程抗震设防质量作为抗震防灾管理工作的重中之重。加强抗震设防管理的工作，不仅在建设厅内部有关业务处室取得共识，而且得到省有关主管部门和全省各级建设主管部门的理解和支持。目前，抗震设防管理已纳入基本建设管理程序，走向规范化、制度化管理的轨道。

　　1、各级抗震和勘察设计管理部门把抗震设防质量作为设计审查重点工作来抓。一是抓审查机构的建立。全省有三种形式的审查机构：一种是独立的抗震审查机构；第二种是在原抗震审查机构基础上建立的施工图审查机构；第三种是新建立的独立的施工图审查机构，均较好地开展了抗震审查工作。二是抓有关法律法规落实。要求各地建设单位报审时，必须按政策性审查要求进行对照检查。对不符合有关法律法规的退审，对建设单位没有领取“江苏省建设工程抗震设防审查证书”，或未进行抗震专项审查的工程项目不予发放“施工许可证”，施工图上未加盖“江苏省建设工程抗震设防审查专用章”不得作为质监、施工、监理的依据。三是抓抗震规范标准的执行。各审查机构均制定了质量管理制度、台帐登记及文件资料备案存档制度、勘察设计单位不良记录登记制度、为保证审查质量还建立了重大及复杂工程专家会审交换意见制度。对审查设计项目审查被认定为不通过需要修改调整的，必须经复审通过后，方可办理有关手续，确保了抗震设防审查的质量。四是实行了技术性分级审查制度。各市、县（市）按照建设部令第111号文件要求，规定超限高层建筑工程必须报省进行抗震设防审查。据2002-2004年的统计资料，全省进行抗震设防审查的房屋建筑工程共21231项，约16289.6万平方米。其中，省建设厅直接组织进行的超限建筑抗震设防专项审查的工程为50项，约401.6万平方米。五是规范了审查统一技术标准。印发了《江苏省建筑工程抗震设防审查管理暂行办法》，编制了《建筑工程抗震设防技术审查要点》。

　　2、各级施工、监理和工程质量监督管理部门，均按照国务院《建设工程质量管理条例》规定，对工程各方主体责任和义务实行管理和监督。要求建设单位工程开工前提供施工图审查（抗震审查）意见及设计单位复审通过的图纸及资料，进行验证。开工后，对在建工程按抗震设计进行抗震施工质量监督，使抗震设防审查意见在工程施工中得到落实。工程监理监督中把抗震构造措施的落实作为考核监理的重要内容之一，督察施工和监理单位各负其责，把好抗震设防质量关。

　　3、抗震设防质量管理中积极创造条件，优化服务，改善投资软环境。各级建设行政主管部门认真贯彻省委、省政府提出的关于加强机关作风建设、行风建设、创最佳办事环境的指示精神，在优化服务上采取了一些新措施。如南通、苏州和盐城等市，缩短抗震设计政策性和技术性审查时限，建立了重点项目快捷通道，让业主预知抗震设防审查的办事程序；建立承诺守信回访制度，增加办事透明度；各市还建立了抗震设防审查工作职责公示制度，明示工作内容、审查时限和收费标准、审批结果等。

　　（四）继续搞好抗震加固，增强了原有工程抗震防灾能力

　　自1976年唐山地震和1979年江苏溧阳地震以来，我们一直把抗震加固工作作为抗震防灾工作的重要内容，坚持常抓不懈。自20世纪80年代以来，省财政每年仍补助抗震加固经费250万元，每年加固约10万平方米。到目前为止，全省已加固各类建筑近1300万平方米，约占全省需要加固面积的三分之一，投入资金3亿元，其中国家和省财政补助1.4亿元左右。《防震减灾法》和《江苏省防震减灾条例》颁发后，进一步明确了抗震加固范围和有关部门职责。为更好地了解全省抗震加固经费使用和加固工程质量情况，我厅于2003年6、7月份，组织检查组分别对13个省辖市和13个县级市（县城）的抗震加固工作情况进行了抽查和调研。共抽查31项工程，计38500平方米。检查工作结束后，向省政府作了专题报告，向省财政厅和有关市县通报了抽查和调研情况。随着城市现代化建设和旧城改造工作的进展，原有不符合抗震要求的工程，不断得到拆除和规划改造。但是，据不完全统计，全省属于法定范围内需要加固的重大工程、易发生严重次生灾害及有纪念意义的建筑物现存约300万平方米，抗震加固任务还十分艰巨。

　　在加强对原有工程抗震加固管理的同时，加强了对加层改造工程的抗震安全管理。根据《江苏省建筑加层改造抗震防灾管理规定》的要求，2002-2004年建设厅组织审查加层改造建筑工程74项，计36万平方米，提高了现有工程抗震能力，延长了这些建筑的使用期。

　　（五）积极推进村镇抗震防灾工作，提高了农房抗震能力

　　建设部1999年在我省召开村镇建设抗震工作现场会议以后，全省认真贯彻建设部《关于加强村镇建设抗震防灾工作的通知》和《江苏省农村抗震防灾工作暂行规定》（第30号省长令·1992），各市根据村镇建设发展要求及时调整工作思路。一是把农村抗震防灾与村镇规划、建设和管理有机结合起来。为把抗震管理措施落到实处，抗震与村镇建设部门密切配合，把抗震防灾规划技术要点纳入村镇总体规划一并实施，把是否持证进行农房抗震设计和施工，作为村镇建设审批的重要内容，取得了成效。其次是积极推进村镇住宅抗震示范小区试点，以点带面，逐步推广。近几年来，我省已开展了农房抗震示范小区（示范村）12个，面积达3万平方米以上。三是引导农民建房采用具有抗震构造措施的地方标准图集，为农民建造符合抗震要求的房屋提供方便。针对苏中、苏南地区空斗墙较普遍的特点，省政府、省建委多次发文，明确规定农民新建二层和二层以上房屋不得再砌筑空斗墙和毛石砌体。有的市在试点的基础上对村镇建设助理员进行培训，加强技术指导。目前，农村建造空斗墙房屋的越来越少，采取抗震构造措施的房屋越来越多。

　　（六）开展了抗震科研、新技术试点和技术培训

　　为适应工程抗震实践和建筑市场需要，有针对性地开展了建筑抗震科研和抗震新技术试点工作，取得一定成效。近几年来，先后组织有关院校和科研单位开展了《钢筋砼柱增层改造连接节点抗震性能研究》、《底部大空间砖混房屋建筑和结构优化设计研究》、《重大文物和纪念性建筑的抗震加固新技术研究》、《竖向TMD与水平隔震的复合体系研究》及《高烈度区隔震与减震技术的研究与应用》等。通过抗震科研及其成果的应用，解决了我省工程抗震实践的一些难题，提高了抗震安全性。

　　南京、徐州、南通、宿迁等市有计划地开展了建筑基础隔震、减震等抗震新技术试点与推广应用，已完成试点和推广应用工程26项，建筑面积达30万平方米。建设单位普遍反应，采用抗震新技术，不仅增加了建筑容积率和安全储备，而且节省了原材料，降低了工程造价。特别是高烈度区，采用隔震、减震新技术，取得了较好的社会效益和经济效益。

　　为配合新抗震设计规范的颁布实施，使设计人员尽快熟悉、正确掌握新规范，省市建设行政主管部门从实际情况出发，以实用为主，举办不同类型的培训班、研讨班和宣讲班，分期分批对勘察、建筑、结构、设计人员和抗震业务管理干部进行技术培训，邀请省内外著名的工程抗震专家、学者传授抗震科学知识和抗震设计新经验，参加学习的人数约3000人次，为顺利贯彻实施新地震烈度区划图和新抗震设计规范作了技术和人才准备。

　　（七）利用多种形式，开展抗震防灾知识宣传，增强全民抗震防灾意识

　　为更好宣传普及抗震防灾知识，利用现代化传媒技术，与建设厅信息中心密切配合，在江苏建设信息网开设“抗震防灾”专题，主要内容包括：工作动态、法规文件、抗震规划、抗震设防、抗震加固、加层改造、农村抗震、抗震知识、工程震害等内容。“抗震防灾”专题的开设，扩大了抗震防灾知识的宣传面，有利于在更广范围宣传普及抗震防灾知识。

　　二、存在的主要问题

　　（一）2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》颁布施行，我省“抗震设计审查”作为行政许可事项由抗震办具体执行，从目前抗震办机构设置情形看，从符合行政许可主体要求出发，我省部分抗震机构的性质与《行政许可法》要求有冲突，理顺我省抗震管理机构性质，以便更好地贯彻实施《行政许可法》在这方面还有许多工作要做。

　　（二）市政工程抗震设防审查工作因缺少审查技术要点和市政审查专家，目前尚未开展这项工作。

　　（三）抗震加固经费异常短缺，补助资金严重不足。在1978-1993年，国家每年补助江苏省抗震加固专项资金80-800万元不等，省财政每年配套补助200万元（1996年后，省财政每年增加50万元）。但是，1994年国家和地方财政实行分灶吃饭，停止了对江苏的补助，全省抗震加固工作只能依靠省财政每年250万元补助经费维持，分配至每个市只有10多万元，每个项目补助2-5万元，杯水车薪。据2000年调查摸底资料显示，仍有约300万平方米法定范围内的建、构筑物急需进行抗震加固，抗震加固资金紧缺，是制约抗震加固进程的关键因素。

　　三、关于今后工作的打算

　　（一）2004年全国防震减灾工作会议召开，之后国务院印发了《国务院关于加强防震减灾工作地通知》[国发（2004）25号]文件，江苏省人民政府印发了《省政府关于加强防震减灾工作地通知》[苏政发（2005）20号]文件，充分肯定了建设系统抗震设防工作的一系列成绩、经验和做法，为我们今后进一步深化抗震防灾管理鼓舞了士气、奠定了基础、鼓足了信心。我省抗震战线要以此为契机，乘势而上、抢抓机遇、努力开创工作新局面。

　　（二）自《行政许可法》实施以来，许多城市在行政许可管理方式上普遍实行了窗口式管理，以方便行政相对人的工作方式，抗震设防审查作为有充分法律依据的行政许可事项，在行政许可的申请受理、依法审查的内容、许可的决定等方面，还需要进一步在工作程序上加以规范，认真加以总结、推广。

　　（三）在今后的工作中，力争把抗震设防管理工作从结构方案阶段和初步设计阶段就能予以落实，以此减少或避免施工图阶段抗震设防管理的相对滞后所引发的矛盾。抗震工作要进一步明确法律地位，理清与施工图审查、地震工作部门的工作关系和衔接关系，以免发生权责不清，相互争权，推诿、扯皮现象，造成不良的社会影响。

　　（四）下一步的工作重点，强化法律法规的宣传、加大执法力度、狠抓工作的落实，扩大抗震设防管理的覆盖面，广大的乡镇地区、农房建设应是抗震设防工作予以特别关注的工作内容，全省抗震设防应从组织建设、技术指导、标准要求、程序规范上向乡镇延伸，把农村建设的抗震设防切实开展起来。


　　（五）要切实加强对抗震加固工作的领导，保证原有抗震加固经费渠道，研究开辟新渠道，按国务院文件要求，启动2010年前地震重点监视防御区县级以上城市建筑物抗震性能普查工作，加快抗震加固步伐。



论公安教育与公安职业化建设的游离与耦合
----兼论公安教育目标的界定

李龙 （ 宁夏人民警察学校 宁夏 银川 750021）


摘要：公安教育与公安职业化建设应该具有天然的联系。然而在我国长期以来两者之间实际上处于游离状态。在“职业化建设”日渐受到重视的情况下，促进两者之间的有机耦合是必然的趋势。为此，理清公安教育与公安职业化分离的现实表现和原因，探讨公安教育与公安职业化建设的结合途径，对调整公安教育改革方向，寻求理性的改革措施，造就公安职业化阶层并最终推进公安职业化建设应该具有积极作用。
关键词：公安教育 公安改革 职业化建设

公安教育是公安工作的重要组成部分。在公安工作尤其是公安队伍建设中具有基础性、先导性的战略地位和作用。为了更好的发挥这种特殊作用，为公安工作和队伍建设服务，近年来公安教育不断加大改革调整的力度，取得了一些进展。然而，由于受客观存在的制度性因素和公安教育应然性使命具体指向不明等因素的影响，公安教育在改革和发展上还存在诸多问题。其中一个虽被引起广泛重视但远未解决的重大问题是：公安教育与公安工作的游离现象还普遍存在；公安教育为“队伍建设服务” 的具体目标是什么还未达成共识，因而公安教育改革看似纷呈叠出，实则缺乏理性支撑，给人以“跟着感觉走”和“头痛医头，脚痛医脚”之映象。究其原因，重要的一条是对公安教育如何适应新形势下的警察职业化①建设问题没有给予必要的关注和思考，因而也还没有完全找到一种较为科学的适合职业化建设发展要求的教育模式。造成这一结果的原因复杂多样，既有历史因素也有现实因素；既有存在于教育之外的因素，更有内部探索教育目标、功能不够的因素。认真分析这些问题对公安教育的改革和发展，进而对推进警察职业化建设极有裨益。
一、 对我国公安教育与公安职业化建设问题的宏观检讨
（一） 公安教育与公安职业化建设关系的历史与现状及折射出的问题
应该说公安教育与公安职业化建设之间存在着一种天然联系，然而这种联系在不同时期的表现却大相径庭。回顾我国公安教育的历程可以粗略地将它分为几个阶段即：初步形成阶段（自1964年——1960年）；停滞阶段（自1966年——1976年）；恢复和发展阶段（自1976年——1985年）；形成体系和调整改革阶段（1986——当前）②。各阶段公安教育的特点比较明显：早期的公安教育针对当时的政治形势和公安民警政治、业务素质较低的实际，在教育内容上以学习政治为主，同时兼顾公安业务基础知识；教育形式以轮训骨干为主；而且新建和扩建的公安院校分工也非常明确。在十年“文革”结束以后的恢复和发展时期，公安教育规模发展异常迅速，类型、层次众多（如学校层次有中专、大专、本科；学生有来自工作单位的在职公安民警、也有社会招考的；有学历教育、也有在职培训；成人学员有函授的、自考的、还有夜大、专业证书班等）；教学以理论灌输为主，内容上尽量追求大而全。而在最近20年以来公安教育的地位不断上升、院校的数量不断增加、专业分工更趋细致、培训力度不断加大、教学改革不断深入、公安教育研究逐步受到重视。
在回顾公安教育的历史时，可以看到各个时期的公安教育虽然特点不尽相同，但总体上呈现着优点和缺陷交织，成绩和问题共存的特征。值得一提的是其中有两个问题应该引起注意：一是早期的公安教育尽管层次低、规模小、不成体系、问题众多，但却适应了当时特定的社会形势和公安职业发展的需要，起到了积极而巨大的作用。二是此后的公安教育尽管自身系统得到了长足的发展，但与职业需要之间始终处于一种“游离”状态。近20多年来，尽管公安教育的主管部门和公安院校都在想方设法改变这一状况，但其效果却并不如人意。这种反差给我们提出的问题是：在公安教育事业发展、壮大的情形下它与职业化的要求之间为什么反而拉大了距离？在当前和今后公安民警的职业化建设可能、已经或必将日益受到重视的情势下，公安教育如何调整才能适应形势的要求、谋求更大的发展空间、真正发挥出为公安队伍建设既公安职业化建设服务的作用？
（二） 公安教育与公安职业“游离”现象的原因探究
公安教育与公安职业之间出现“游离”现象的原因众多，主要是：
1、 从宏观上看，公安职业在入口处与公安教育之间存在着制度设计上的距离。在我国，长期以来什么人可以从事公安职业并不是一个规定十分明确的问题。在1995年之前，工人转干代干、干部调动、地方招干、部队转业等等都是合法的入警途径。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》对担任人民警察的条件规定了六项许可性规定和二项禁止性规定，其中并未提及必须要“公安院校学习合格”。这种状况近年来在一些地方以另一种形式表现的更为突出。如一些地方公安院校毕业的学生工作得不到落实，而其它人员乃在不停地进入公安队伍担当人民警察；有些地方借口无编制从而将警察院校的学生拒之公安队伍之外，而在扩张的地方性编制中又不安排公安专业毕业生。造成“需要的进不来，进来的不能用”的局面。这种制度设计及运行带来的后果简单的说：一是警察职业客观上对社会开放，没有建立起类似国外的“经过警察教育后才能从事警察职业”模式，公安人士的非专业化倾向突出。二是教育成果和产品浪费积压严重；三是延缓了公安职业化进程，降低了公安职业化水平。四是从源头上削弱了公安教育的地位，威胁着公安教育事业的后继发展。
2、 从历史发展上讲，公安教育受“左”倾思想影响较重；院校教育“经院式”特征明显；公安教育发达程度不够，因而产品质量与职业化要求之间有较大距离。
首先，长期以来军队、警察、监狱在我国被称为国家机器和专政工具，强调的是其“刀把子”作用，公安工作和警察职能在凸显专政性、工具化倾向的同时，我们减弱甚至在主观上烟埋了其社会性职能的一面，公安教育也因此深深地被打上了“工具”的烙印，其独立性、基础性、先导性、科学性作用被异化，最终使公安教育的发达程度受到影响。同时，公安教育事业在经费、智力的投入上严重不足，加上依形势、依政策而非依职业发展要求办教育的情形仍大量存在，因而即使是在当前具备了相当数量的公安教育机构的情况下，教育质量仍然不高。
其次，公安教育（包括院校学历教育和岗位培训教育）中“经院式”教学盛行，公安教育应有的特征没有得到彰显。我国的公安教育长期以来以院校教育为主体，而在院校教育中受前苏联警察教育的影响较重。其结果：一是将学生和学员局限在狭小的既缺少科学知识积累又缺乏实践支撑的空间内，科学精神的培养、辨证思维和实践技能的训练严重不足，造成学无所获或收获不够、发展后劲不足。二是院校教育中弥散着的空泛性、僵化性、过时性的经验总结和说教过多，存在着用夹杂有公安学术语言的意识形态套话或用意识形态去解释公安工作的格式化教学模式并用它来训练学生或学员。公安工作需要的特殊思维、技能、语言、知识、心理、身体、训练比较缺乏，“三不”（说不过、打不过、跑不过）现象大量存在。三是公安教育工作者也会因此受到制时，其创新思维、娴熟技能、学术素养提高速度不够快，与写事学家、法学家、经济学家相比，在公安决策、咨询、改革中远远没有发挥出应有的功能和作用，公安教育工作者自己先为“显师”继而再造大师在很大程度上还只能是努力的方向而远非现实。公安教育既然缺乏名师，因而也就难有名门之后，公安学科因此也就难以一时成为“显学”。
3、 从中观层面上讲，目前对公安教育属性的认识还远未统一，公安教育还没有形成和实现标准化教育的要求。
成熟的教育应该是标准化式的教育，即对教育的目标、内容、模式、结果等有一个相对统一的公认的范式。公安教育目前还远远没有达到这一要求。究其原因，主要是对公安教育的属性认识还远未统一。近些年来对公安教育应该是统一教育还是分类教育？是学历教育还是培训教育的理论争论和实践探索从未停止。从理论上讲，科学的发展需要不断地争鸣，但长期争鸣又无统一结论则对科学的发展会起到延误作用。事实上，正是由于这种争论长久不衰，加之各地在公安教育发展方向上拥有较强的自治权和自主权，因而出现了公安教育改革表面上不断推陈出新而实际上方向欠明、随意性强的特点。例如在专业设置上有的以教育部颁发的专业目录设置专业，而有的自主设置专业；有的按学科建设要求设置专业，而有的按公安机关的工作部门或警种为标准设置专业；还有的出于各种动机和目的强行将公安与非公安专业名称揉合后进行专业“创新”；在课程设置上随意扩张，不注意课程体系建设和课程内部的层次性，逻辑关联性等等。在理论教学与实践教学上随意地划定数字比例，并以此设置教学模式（如3+1模式；1+1模式等等）。
教育理论与实践都已经表明现代社会中的教育（包括行业、专业教育）都必须而且应该是统一教育而不是分类教育。这是因为：现代教育不仅仅是要给受教育者传授一点知识、技能，更重要的是要培养其从事特定职业的独立性、自主性精神和能力，学校的使命是要引导学生形成宽阔的知识结构，训练学生学会将专业（职业）问题放在开放的社会环境和多元化的知识背景中去思考、去解决的办法、途径，并在此过程中培养其独立人格、科学精神。分类教育是无法或难以完成这一使命的。因为分类教育过早地将学生推入到了一个狭小的知识领域，封闭了其广阔的视野，妨碍了其融会贯通的路径。同时分类教育会限制其择业范围，如若其从事的工作与所学专业关系不大就会对教育自身和个人造成无法弥补的损失。反观我国的公安教育，事实上更多的都是在实施分类教育。而当前培养人与使用人之间的不统一性往往导致用非所学的现象常常发生。即使在公安机关内部，在受过公安教育的专业人员身上也存在着公安教育与公安职业的游离事实。
4. 从微观上看，公安教育中在教材、教法上的问题较多，不利于教育与职业之间的耦合。
首先，公安类教材上存在的问题较多，主要的：一是程序化现象严重。表现在一律从概念入手；结构雷同；结论单一；从而使学生没有质疑余地，加上应试教育的影响，学生成了被动的接受者。二是老化现象突出。新知识、新观点、新信息难以及时入书，使学生面对历史多、面对现实少。三是对公安职业教育有重大、积极作用的案例不入书，不利于发散思维训练，容易形成死读书，读死书。
其次，在教学方法上，教师占据主导地位，以填鸭灌输为主，诊所式（或案例式）方法，模拟方法，质疑方法等的应用相对缺乏。学生只能在抽象背景下依靠教师的解释去了解理论，观点直至接受答案。而事实上，公安工作更多的是一种在对抗状态下寻求平衡支点的社会工作。因此，课堂教学从内容到方法都应该是为学生提供对话、交流、沟通、质疑的场景园地并在此园地内进行知识与思维训练，而这既需要教师与学生的积极互动，更需要符合职业建设要求的新教材和教法的共同支撑。
5. 给学历的公安成人教育从另一方面影响着公安教育对公安职业化进程的推进。
长期以来，公安队伍的素质总体上低于同期其它司法机关和国家公务员。加之公安教育（尤其是公安院校）经费短缺，因而一段时期内，公安教育中成人教育尤其是成人学历教育迅速发展，它带来的直接后果表面上一是民警的学历水平大幅度提高。二是院校有了一定的经济收益。此种状况目前仍然存在。与初期相比其差异有二：一是学历教育的层次越来越高；二是院校的收费越来越高。客观的讲，过去及当前的成人学历教育水分极大。不论自学考试还是函授教育其学习的时间都极其有限；学习的氛围与院校氛围及在此氛围中对求学者思维、意识、价值观念的潜在影响和熏陶都无法相提并论。成人教育的大行其道使正规化的学历教育相形见拙，在有限的时间内它不可能造就出合乎职业化要求的警察。从长远看，这种质量的成人教育它只能增加警察职业化建设的难度，影响具有专业知识人员的就业，最终在整体上延缓职业化进程的速度。在这里，我们并不反对进行公安成人教育，甚至认为它十分紧迫和必要，我们反对的仅仅是在学历教育中掩盖或代替能力、水平的形式主义做法。
二. 以造就职业化阶层，推进公安职业化进程为目标积极推进公安教育改革.
公安职业应该是以通晓公安专业基本知识并能对之进行灵活应用为基础的职业。这种职业的从业人数众多，他们共同构成一个特殊的阶层即公安职业阶层。这个阶层应该以职业的相对自治性为特征，通过职业活动、职业权利、职业训练、执掌和运用职业规则、维护特定的职业秩序来共同承继和发展职业所具有的社会使命。由此可见，只有造就这样一个职业阶层并使之达到职业化程度，公安队伍才能真正成为“政治可靠、训练有素、业务精通、执法公正”的威武之师、文明之师，成为革命化、现代化、专业化、知识化、正规化的让党和政府放心、让人民满意的队伍。这应该是今后公安教育改革的目标和方向。在此前提下，推进公安教育改革工作在宏观上要注意：
（一） 必须时刻关注公安教育立足和生存的正当性。
公安教育存在和发展的正当性在于社会上存在着对公安职业化阶层的合理需求。公安教育只有承担起并致力于完成造就这一阶层的使命才有生存和发展的合理性。这是推进公安教育改革的必然前提。以此为基点和标准，今后的公安教育改革必须始终围绕着公安职业化发展的需要来进行，必须摈弃自毁根基式的商业性创收行为，杜绝滥办班，滥发学历文凭的自杀性行为，纠正违反学科建设原则乱设滥设专业的做法。公安教育改革工作从宏观到微观必须围绕如何强化职业意识、提高职业技能、塑造职业道德、养成职业习惯等重大问题来展开。
（二） 公安教育必须走统一教育之路
公安民警警种不同，任务不同，但无论从事何种工作，做为警察群体及其成员都必须遵循一种独特的、共同的、基本的游戏规则。公安教育只有走统一教育之路，才能达到这一目标，进而为职业化建设奠定基础。因为只有在共同的教育背景下，在统一的教育标准和规划下，才能使他们形成彼此相知、相通的思维方式、话语方式，形成共同认可的价值观念、判断标准③。而这是任何一个群体内部保持动态性平衡和协调的必要条件。同时也只有走统一教育之路，才能克服分类教育带来的诸多弊端。实施统一教育，当前首要的是应该统一课程（起码是主干课程）设置、统一教学内容、统一训练标准,条件许可后应统一进行考核。需要说明的是“统一”不是“统死”，而是在此前提下或基础上各地可根据区情自主开设有益于学员心智发展、有利于知识结构优化的补充性课程。因此，统一是原则，是一般规则、而灵活性、自立性是补充。统一教育反对或限制的仅仅是自立性、灵活性的无限扩张，不是将其一棍打死。
（三）围绕职业化建设中涉及到的教育问题的内容即职业意识、职业技能、职业道德、职业素养等进行教育改革，着力培养人才的规则意识、公正观念、服务意识和水平、能力，将教育改革、人才培养与社会期望和需求结合起来。
当前，社会、民众、政府对公安民警的要求、期望日趋增多增高。公安队伍面对高发的犯罪态势和严峻的治安形势，面对公众日益增长的公正期望和安全服务要求，只有苦炼内功、内强素质、外树形象、殚精竭虑、如履薄冰、尽职尽责、无私奉献方能不辱使命。所有这些既需要自身努力，更需公安教育功能的发挥。在当今社会形势下，能力、水平、素质的提高已远不是单单通过“自我修炼”即可实现的。人民警察只有具备了职业化素质，具备了规则意识，公正观念，服务能力和意识，并身体力行之才能获取公众的信赖和尊重，也才能满足公众的安全和公正需求。公安教育只有按职业化要求进行改革，才能塑造出优秀的公安职业人士。而只有在竞争中证明自己是有能力的优秀人才，才能担当起历史赋予公安工作的重任。公安工作的特殊性决定了未受过公安教育熏陶，不具备公安专业知识的人从事这一专业时其危险性远远大于相同情形下的医生的客观现实。在国家对公安职业尚未进行统一资格考试的情形下，公安教育在此方面任重道远，具有更为重要的作用。
（四）克服和纠正牺牲质量，急于求成的短期思想和行为。
公安教育改革之所以出现左右为难、进退两难的情形，与以数量代替质量，不明确方向，不打牢基础而急于求成冒进是密切相关的④。今后公安教育改革必须反对大干快上，小马拉大车等浮躁急进现象；反对无视常规常理的标新立异。教育是不允许失败的，因此应该以科学、理性为基础，以需要、可能为原则，通过有效的整合有限的资源，合理地界定不同层次的教育部门的职能，才能形成分工合理、层级明确的教育结构，进而从不同层面为职业化建设提供服务。
（五）强化院校内部教学改革，突出职业化内容，反映职业化要求。
关于院校的教学改革，已有较多文章进行过专门论述。这里需要强调的问题是：第一，院校教学改革应该以学科建设及改革为主线或骨干来推进。不能再在课程、课时、实践、教学比例的增、删、改上动大脑筋。学科建设和改革是伴随着科学教育和社会生产力发展的必然结果。关系着人才培养的规模、质量；关系着学术骨干和学术梯队的培育；关系着科研工作的水平。而其中的诸多领域和问题与职业化建设密不可分。因此千万不能熟视无睹，否则只会跟着感觉走，极易误入歧途。第二，教材改革在内容上既要注重基础性、科学性、理论性，同时必须兼顾前瞻性、学术性。在形式上要注意多样性，要创设更多的具有新、鲜、活意义的专题型活页式教材，典型案例要尽快入书。第三，教法上要强调模拟法、诊所法，力求给学生营造身临其境的氛围，将问题放在开放的社会环境和多元的知识背景中去让学生思考，以此训练其职业思维，这是现代教育的正途也是公安教育改革的重要攻击点。
（六）国家应适时推行统一资格教育考试制度。这既是确保公安教育与公安职业化建设统一性的制度性保障措施，也是推进公安教育与公安职业化耦合的重要措施。其作用从国家统一司法考试对法学教育改革的影响中可以看出，在此不复赘述。


注释及参考文献：
① 警察的职业化建设问题在当前公安学界还是一个尚未受到广泛关注和研究的问题。与法官的职业化建设研究和实践相比已明显落后。“职业化建设”包括的内容很多，如独特的职业意识；职业道德；职业技能；职业地位；职业资格；职业监督；职业保障等等。它涵盖警察队伍建设的各个方面，在我国的公安研究和公安队伍建设实践中与“职业化建设”相关的提法有“队伍建设”、“正规化建设”等，但其内涵和外延与“职业化建设”有明显区别，同时其指向性也欠明确、具体，更为重要的是难以彰显人民警察的职业特点。对此本人将另文专述。
②公安部教育局编着《公安教育概述》[m] 群众出版社 1997年 北京
③李龙、王立龙：“公安话语研究及其意义评析”。[j] ，《河北人民警察学院学报》2003年第1期
④李龙：“对当前公安院校建设的思考”。[j] ，《公安教育》2003年第1期

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