近年来，食品安全问题牵动着亿万人心，苏丹红、瘦肉精、地沟油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……，恶之花遍地泛滥，每一次问题食品的曝光似乎都在考验着公众忍受的极限。“民以食为天”，食品安全直接关系到公众的生命权、健康权，关系到党和政府的执政能力与公信力，因此也受到了党和政府的高度重视，近年来先后制定了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《食品安全法》及其实施条例，甚至《刑法》修正案（八）规定生产、销售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特别严重情节的”可判死刑，此外还设立了国务院食品安全委员会，开展了一系列食品安全专项治理和整顿，保障食品安全甚至已被写进了2012-2015年国家人权行动计划，上升到人权保障的高度。但遗憾的是，问题食品还是屡禁不止，甚至反而有逾演逾烈之势。公众很愤怒，政府感到很冤枉，这些年明明做了很多工作，但为何却收效甚微？笔者认为，当前问题食品的大规模泛滥，是社会转型时期利益日趋分化，道德与自我约束机制失灵，而法治政府与责任政府尚未建立的必然产物。表面上看，食品安全直接涉及法律及法律的实施，是一个执法不严的问题，深层次探究则直指制度和人心，并非简单地通过一纸法令或执法部门的专项检查所能解决，从法社会学角度来剖析是一个典型的“法令不能改变社会”的问题。

　　一、食品安全问题产生的深层次原因

　　（一）食品安全的时代背景

　　1.社会变迁所带来的挑战。当前，我们所处住的是一个大量生产的工业化时代与陌生人组成的社会。社会分工提高了劳动生产率，促进了社会财富的增长与社会进步，但是我们不可能再回到农业时代，在农业时代自己可以生产所需的大部分甚至所有食品，或者农业社会的熟人社会信任关系足以保证食品的安全。事实上，今天我们不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的农药、重金属是否超标？不知道火腿、罐头是否有毒？因为这些知识已远远超出了普通公众的知识结构与能力范围。因此，如果政府监管缺位，食品领域容易发生假冒伪劣泛滥的结果，严重者甚至会陷入“互相投毒”的囚徒困境。[1]

　　2.全球化背景下小农生产的困境。全球化时代的到来，使数亿的小农被迫卷入市场的洪流。由于自身力量的微薄，大企业压迫小生产者，大型食品企业把成本压力和风险转给农户和下游小企业是普遍的现象，出现质量问题则把处罚风险推向农户和中小供应商。为维护食品价格稳定，我国农产品价格长期被压低。虽然近年来政府为农民提供各种补贴，但被地方政府和大型加工企业集团层层盘剥，利润微薄，利益驱动下的农民一样会“投毒”。[2]

　　3.消费方式超前于经济水平带来的伪劣商品泛滥。当前是一个消费主义盛行的时代，城市化、大众传媒、广告无时无刻不在向人们传递着“文明的”、“时尚的”消费方式，刺激着公众的消费欲望。但是，城乡二元结构以及东西部区域发展的不平衡，收入差距悬殊，公众特别是广大中低收入群体被“拖拽”进入超出其经济能力的消费（例如，红酒、牛奶等食品），城乡结合部、广大农村遂成为伪劣商品泛滥的区域。

　　（二）客观上很多食品安全问题并非监管所能解决

　　目前我国食品安全所面临的已非一城一池的失守，而是普遍的溃败，有毒食品大规模的泛滥已绝不能仅仅归因于监管不力，因为面临如此的规模，仅凭通过监管来阻却已回天乏力。据学者研究，产生问题食品的原因主要有三种：[3] 1、技术的缺乏和无知引起的食品不安全。如某种添加剂或某种物质，在当下的科学技术条件下认为是安全的，但随着科技的进步，有可能在将来发现这些原本被认为安全的添加剂或物质是有高度风险的。例如，三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府资助的科研项目成果，在一些专家对其益处的鼓吹得到了政府认可从而获准推广应用之后，其害处才被受害的公众以及另一些专家揭露出来。2、土壤、水资源污染等人类的行为，通过食物链传递间接造成的食品安全风险。造成污染的原因主要在两个方面：第一，农村土地产权结构带来的困境。改革开放农村分田到户，实行联产承包责任制，农民释放出巨大的生产热情，农村生产力得到解放。但这种“公有私营制”的缺陷亦明显，由于承包期短，一些地方还经常调整，“无恒产，则无恒心”以及分散式经营的结果就是：形成了对土地的过度开发，过度使用化肥、农药的竭泽而渔式的生产模式。第二，由于以GDP为导向的畸形政绩考核机制，地方政府热衷招商引资，一些污染工业在“招商引资”的保护伞下纷纷进军农村，一些农村成为工业污染的重灾区，粮食被污染是必然的结果。3、故意人为引起的食品安全问题。事实上，食品安全并非简单地监管问题，食品监管主要针对的是上述第3种情形，即故意的、人为制造的风险，而对前两类技术风险以及环境污染所带来的食品安全问题，不是仅靠食品监管部门所能解决的，甚至很多时候政府本身就是问题之源。

　　（三）主观上问题食品泛滥的根源在于权力

　　长期以来，形成了一种单一的权力万能的思维，出了问题即怪政府没有管好。孰不知公权力往往恰恰就是问题产生的根源，政府扩权，社会空间、市民自治领域必然缩小，管制需要巨大的成本，特别是在民主法治不健全的情况下，管制必然带来权力寻租，在某种意义上甚至可以说，行政监管越严格，食品卫生问题反而可能会越严重。

　　1.权力的缺位。首先，谈食品安全问题，首先无法回避“特供”这一长期以来一直隐性存在的制度。我国的中央集权体制决定了很多问题必须引起高层的“痛感”和关注才能解决，但“特供”使高层权力缺乏对食品安全问题深切的“痛感”。近年媒体报道，一些政府部门雇人种蔬菜专供机关食堂，这释放出这些政府部门放弃了食品安全严格监管职责的信号。其次，我国食品安全问题的直接根源在于执法环节，虽然设立了食品安全委员会、工商、卫生、质量监督、食品药品监督等众多执法机构，但由于这些部门的机制、职能并未理顺，其结果正如全国人大常委会委员黄丽满所指出的那样，“立法保食品安全只是纸上谈兵，执法环节落实不了”。

　　2.权力的越位。（1）权力垄断经济。目前我国整个市场环境非常恶劣，能赚钱的行业大部分已被行政垄断起来，由于缺乏其他良好的投资机会，因此在食品等开放的领域内竞争异常激烈，但是由于高油价及高额路桥费带来高额的物流成本，以及市场的摊位费、超市的进驻费等等，使食品企业经营艰难。为降低成本，同时还要满足消费者对食品的色香味要求，商家不惜添加有毒的添加剂。众多的大小食品企业造假、劣质事件影射出我们经营环境已经超越了底层的生存压力，不造假、不黑心就经营不下去的地步了。（2）税费过重。税费过重是一个老生常谈的话题，长期以来它一直是套在经营者脖子上的沉重枷锁。事实上，中国目前可以收取的各种税费如果合法足额交付的话，这个公司或者企业在市场上必然因不堪重负没有竞争力而倒闭，因此偷逃税现象极为普遍，但这又使有关部门掌握了“选择性执法”的“合法伤害权”。近年来由于“金税工程”等税收电子化工程的普遍应用，偷逃税困难了，原税制的高税负问题就凸显了出来，首当其冲受到影响的则为个体工商户和民营企业。特别是当前经济持续低迷期间，众多中小企业破产、倒闭、或处于停工、半停工的状态，政府财政收入吃紧，税务部门遂开始“加大税收征管力度”，实有竭泽而渔之嫌。（3）“罚款经济”驱使有关部门“养鱼执法”。长期以来，一些承担公共事务管理职能的国家机关、事业单位，财政不全额拨款，要靠“创收”来自行解决，很多监督部门背后，都有一条潜在的执法利益链，这种公权力直接牟利的体制性寻租的结果就是形成了规模巨大的“罚款经济”。 “行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法治化”，监管成了牟利的工具，一些行政机关已从“钓鱼执法”过渡到“养鱼执法”，主动担当犯罪企业的“保护伞”，明码标价出售“违法权”，收取“保护费”。 [4]

　　二、现行体制无法从根本上解决食品安全问题

　　1.治理模式的缺陷。当前，我国在食品安全治理模式上，采取的仍是传统的严刑峻法式立法、运动式执法的模式，这实际上还是一种权力主导的专政思维。这种模式看似严厉、声势浩大，但无法从根本上解决愈演愈烈的食品安全问题。（1）《刑法修正案八》在量刑上对食品造假作了严厉的规定，严重的可以判处死刑，立法者意图通过严刑峻法刑法威吓的功能，以期收“毕其功于一役”之效。但正如贝卡利亚所言，“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性”。作为理性人与经济人，从法经济学、法社会学的角度，制裁所达到的社会效果，通常适用以下公式，即制裁震慑的力度乘以制裁实际发生的概率，如果被查处的概率较低，那就仍然不足以有效地遏制违法行为的发生。（2）长期以来，以高调的政治口号为符号特征的治理，空洞无物的政策宣传，代替了政府部门探索长效治理机制的努力。行政机关食品安全监管监测手段落后，热衷于传统式、突击式、运动式的检查，监管监测工作不能全程化、日常化。[5]往往一次大张旗鼓的“运动式执法”后，不良企业躲过风头，很快死灰复燃。

　　2.价值理念的偏颇。长期以来，一直将效率、稳定的价值置于权利、公平、正义等价值之上。我国一直是将“解决十三亿人吃饭问题”作为政绩来宣传的，传统的观念是，解决十三亿人口温饱是个大问题，至于如何吃好、吃的安全是其次。这种观念在很多方面都有所体现：例如，（1）现行刑法关于食品安全犯罪的立法是将该类犯罪作为破坏社会主义市场经济秩序罪来处理的，并没有充分考虑到食品安全对消费者生命健康的危害。（2）立法将“政治影响”、“外部形象”、经济效率等的考量放在第一位，导致事实上内外有别的食品标准。[6]（3）对违法企业惩罚过轻，《食品安全法》虽然规定了惩罚性赔偿，但也仅仅是区区的十倍，不足以惩戒违法企业。在这样的制裁措施面前，一些人作出了所谓的“理性选择”，即造假或在食品中掺入违法添加物。

　　此外，近年来一个突出的现象是，一些地方政府只管GDP和维稳，荒废了社会治理。正如笑蜀先生所指出的，“我们的体制框架，可以说主要不是为具体的社会治理设计的，在过去，它是为阶级斗争为纲服务；在当下，它主要是为GDP服务，即主要是为所谓发展服务。”[7]由于GDP是考核官员的主要指标，地方官员纷纷开展GDP锦标赛，将“赢利”放到了首位，一切让位于GDP，在一定程度上放弃了公共治理的职能，对于能为地方政府带来利益的“利税大户”，极尽保护之能事。[8]更为恶劣的是，一旦当地的食品生产企业的问题曝光，当地政府往往却以“维稳”为借口，封锁消息，甚至干预司法审判。由于企业与官员的违法犯罪成本较低，例如2008年那次所有卷入三聚氰胺事件的政府官员和失职的监管人员，行政处分、降级处理者众，但获刑者少，最终大事化小、小事化了，风头过后一些被处分的官员又被任用而异地为官，因此法律对违法企业、对监管失察者起不到应有的震慑作用。

　　3、制度安排的失当。据不完全统计，与食品监督相关的法律、法规有100多个，但在监管体制上，多部门、分段管理所带来的低效、扯皮现象一直未有根本改变，涉及到工商、质检、卫生、税收、药监等多个监管部门，这种对公共权力的分割设计，部门之间合作和协作机制的缺失，并没有驱使各监管部门很好地去履行其应有的责任。除了在运动式执法期间这些部门之间会有一些短暂的协作外，我们几乎看不到日常政府治理中常态的合作关系。同样严重的因素还有部门之间的利益争夺。现在，各政府监管部门越来越成为一个“特殊的利益主体”，自利倾向越来越严重，它们各自打着自己的小算盘：在有利可图时，相互争夺管辖权；在无利可图时，则玩起踢皮球的游戏。

　　4、社会被管制的困境。食品安全是具体的社会治理，需要政府、社会、与消费者的共同参与，需要自由的新闻、独立的司法体制，惟如此才能使造假者一经发现即得到及时的曝光受到法律的严惩。事实上，20世纪作为消费者运动的世纪，在西方19、20世纪初亦曾经历过问题食品泛滥的阶段，西方通过消费者运动揭露问题，并逐步通过立法、司法等途径予以解决。但是，在我国长期以来政府包办一切，事无巨细，政府管了太多管不了也管不好的事务，我国消费者行使宪法规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利受到较多的限制，甚至作为消费者组织的消费者协会亦为官方所包办，因此消费者主权的概念无法深入人心，更不可能像西方社会那样兴起大规模的消费者运动。事事依赖政府，但政府不是万能的，甚至政府本身就是问题之源，这就是当前所面临的困境。

　　三、食品安全问题的解决之道

　　笔者认为，目前我国食品安全领域出现的危机是一种系统性危机，涉及深层次的体制问题，扭转这种系统性的危机，需要的是整个社会的系统应对，而非简单的严刑峻法或是对政府监管抑或对资本逐利的道德批判，特别是在当前的经济与法治环境下，寄希望生产商血管中流淌“道德的血”更是根本靠不住的。

　　首先，科学的政府定位。政府是公民契约的产物，其存在仅具有为民众服务的工具性价值。解决食品安全，首要前提是必须取消形形色色的“特供”。作为市场的监管者和守夜人，政府必须把基本的社会治理当作自己的主要任务，当作自己合法性的主要来源，因此必须放弃“发展就是硬道理”、“稳定压倒一切”、“不顾一切保增长”的观念，确立科学的发展观，民众的幸福很简单：生活是为了活着，而不是为了增长。因此，在发展问题上，必须回到理性的生存概念，使社会在良性中发展。

　　另外，值得关注的一个现象是：与国内食品安全堤坝全面溃败、诸多大超市出售的食品、大品牌甚至“国家免检产品”都已沦陷形成鲜明对照，同样是国内生产，我国出口的食品却鲜见安全问题。[9]由此可见，我国食品安全问题的泛滥，根本原因其实并不在于食品的生产技术，而在于忽略了社会治理。因此，一方面，应当按照社会治理的一般规律，建立一整套现代国家普遍适用的法律制度和科学行政体制，防止出现权力部门相互推诿责任的现象。另一方面，政府地位应当中立，必须从赢利性行业退出，将赢利事业交给社会来做，政府的职责在于为社会提供公共物品与公共服务，促成良性市场秩序的形成，同时建立完善的社会保障机制，保障弱势人群的基本生存。

　　其次，建设公民社会。良好的法治环境需要整个社会的密切整合，如果仅靠执法者自身，便意味着执法系统会不断地扩大，执法成本会越来越高。中国的食品监督主要是政府动员的自上而下的执法模式，这种“政府父爱主义”、“政府动员型”模式的运作成本巨大，解决食品安全问题更需要的是一个自下而上的可持续的社会动员。因此，必须建设公民社会，给社会松绑，切实落实宪法所赋予的神圣的公民权利，保障司法独立与新闻自由，使国民可以和平、理性地反映政治和经济诉求。

　　第三，以公民权利为本位。中国商人之所以敢这么黑心，中国人之所以对公共事务普遍漠不关心，直接原因是没有社会责任感。但责任与权利是一体两面，很少有人能够在无权利的社会一直承担自己的责任。公民社会是一个权利与责任对等的社会，公民责任感是建立在公正的法律、执法与司法、公平正义为社会主流的基础之上。因此，政府必须切实保护公民的生命健康权、财产权、知情权、诉权等合法权利，保障私权，建立强大的私权体系，尤其是强大的消费者主权，保护与支持消费者合法的维权行动。同时，在权利与义务对应的基础上，建立食品行业组织的自我监管的连带责任机制。

　　最后，具体的法律、政策方面的对策。（1）反思土地“公有制神话”。目前土地公有制度，产权的不明确，“公有私营制”的模式，容易导致以邻为壑“互相投毒”的“公地悲剧”。适时调整土地所有权制度，至少通过严格的立法来保证农民对土地的长期使用权，是十分必要的。（2）加大对农业生产的补贴，同时严格对农产品的检验。（3）目前环保领域普遍存在“两高一低”，即执法成本和守法成本高、违法成本低的现象，企业从“经济人”自利性出发，缺乏自觉守法的动力，必须修改环保法加大对违法企业的惩罚力度。（4）《食品安全法》尽管引入了惩罚性赔偿，但数额仅有十倍的赔偿，应当修改立法，引入上不封顶的惩罚性赔偿。（5）鼓励公众举报食品违法，对举报人身份严格保密，查证属实的给予举报人重奖。

云南省人大常委会


云南省土地管理实施办法
云南省人大常委会


（1994年6月2日云南省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 1994年6月2日公布施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 土地的所有权和使用权
第三章 土地的利用和保护
第四章 国家建设用地
第五章 乡（镇）村建设用地
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 土地是国家的宝贵资源和重要资产，十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的国策。各级人民政府必须加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第三条 本办法适用于云南省行政区域内一切从事使用、管理土地的活动，任何单位和个人都必须执行《土地管理法》、《实施条例》和本办法。
第四条 省人民政府土地管理部门主管全省土地的统一管理工作。自治州、省辖市、县、市（区）人民政府的土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，根据工作需要，设立土地管理机构或者配备土地管理人员。
第五条 县级以上人民政府土地管理部门的主要职责是：
（一）宣传、贯彻执行国家有关土地的法律、法规；
（二）统一管理本行政区域内的土地资源、土地市场和城乡地籍、地政工作；
（三）编制土地利用和土地后备资源开发的规划、计划；
（四）统一审核、征用、划拨建设用地，负责土地使用权出让的组织、协调、审查报批和出让方案的落实；
（五）处理土地权属纠纷，实施土地监察。
第六条 对执行《土地管理法》、《实施条例》和本办法有显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。

第二章 土地的所有权和使用权
第七条 土地所有权和使用权的确定，依照《土地管理法》和《实施条例》的规定执行。
土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第八条 国有土地使用证、集体土地所有证和集体土地建设用地使用证，统一由县级以上人民政府核发。
第九条 土地所有权和使用权争议，按《土地管理法》第十三条和《实施条例》第八条的规定处理。

第三章 土地的利用和保护
第十条 县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门编制土地利用总体规划，经同级人民政府审核后，报上一级人民政府批准执行。
乡级的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。
土地利用总体规划的变更，须经原批准机关批准。
第十一条 县级以上人民政府土地管理部门应当按照国家统一规定，会同有关部门组织本行政区域内的土地调查统计，并进行土地利用的动态监测。土地调查统计数据，不得擅自更改。
第十二条 下列用地予以重点保护：
（一）经国务院和省人民政府批准划定的自然保护区、风景名胜区、重要地质遗迹、文物保护区域内的土地；
（二）铁路、公路、机场和水利、电力工程等重要设施用地；
（三）重要的军事设施、科学实验基地和学校用地；
（四）经县级以上人民政府批准划定的基本农田保护区以及名、特、优农产品和城市蔬菜生产基地。
本条规定的重点保护用地，任何单位和个人不得随意改作他用。国家建设必须占用的要从严控制，并经州（市）以上人民政府审批。法律另有规定的除外。
第十三条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划在有利于绿化造林、生态平衡和水土保持的前提下，鼓励、支持集体和个人按有偿使用的原则开发荒山、荒地、滩涂和零星、闲置、废弃的土地。禁止毁林开荒。
第十四条 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔生产的，依照下列权限批准：
（一）一次性开发1000亩以下的，由县（市）人民政府批准；
（二）一次性开发超过1000亩、不满5000亩的，由自治州、省辖市人民政府批准；
（三）一次性开发5000亩以上、不满10000亩的，由省人民政府批准。
开发土地用于非农业建设的，按本办法第四章、第五章的有关规定办理。
第十五条 经批准使用耕地或者其他有收益的土地进行非农业建设，未经原批准机关同意，超过1年未使用的，征收该地年产值4倍的荒芜费；超过2年未使用的，征收该地年产值4倍的荒芜费，并收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。
经批准用于非农业建设的耕地或者其他有收益的土地，挖了基沟或者砌了石脚、围墙，闲置荒芜的，按本条第一款的规定处理。
国有土地荒芜费由县（市）人民政府土地管理部门征收，集体土地荒芜费由乡（镇）人民政府征收，荒芜费用于土地的开发整治，不得挪作他用。
集体或者个人联产承包经营的耕地，除国家批准建设必须依法征用的外，不得随意变动。因怠于耕作，弃耕荒芜超过1年的（轮歇地除外），由农村集体经济组织收回土地使用权，发包给有经营能力的集体或者个人耕种。
第十六条 经批准在土地上采矿、取土、挖沙、烧砖的，土地使用后，由用地单位或者个人按照国务院《土地复垦规定》的要求负责复垦，由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门对复垦的土地进行检查验收，恢复利用。
第十七条 修建公墓、陵园和特殊原因建坟的，要统一规划，严格控制，经过批准。应当利用荒山荒地，禁止占用耕地、林地。
第十八条 城市、乡（镇）村建设用地规划，应当与改造旧城、旧村镇结合起来，充分利用原有的宅基地和空闲地。
第十九条 按照《土地管理法》第十九条规定收回土地使用权的国有土地，由土地管理部门按本办法规定的审批权限报县级以上人民政府批准，注销国有土地使用证。
收回的国有土地，按规定的审批权限，划拨或者出让给符合用地条件的单位、个人使用，也可暂借给农民有偿耕种。不准在暂借耕种的土地上建永久性建筑物和种植多年生作物，国家建设需要时，应当按时交还。交还时有青苗的，付给青苗补偿费。

第四章 国家建设用地
第二十条 国家建设用地，采取划拨国有土地使用权和出让国有土地使用权两种方式提供。国家机关、武装部队、人民团体、事业单位建办公房和住宅的用地、公共设施、公益事业和国家投资的工业建设用地，采用划拨方式供应；其他建设用地，采用国有土地使用权出让的方式供应。

国家建设需要征用集体所有土地或者使用国有土地的，必须是经过批准列入国家固定资产投资计划的建设项目或者国家准许建设的其他项目。
第二十一条 国家建设征用土地，由县级人民政府土地管理部门统一组织办理征地手续。
经批准的用地，用地单位不得擅自改变用途。非改变不可的，必须重新办理报批手续。
在城镇国有土地上新建、改建、拆迁房屋和其他设施，需要变更土地的原用途或者土地使用权的，应当到土地管理部门办理变更登记手续。
第二十二条 国有农、林、牧、渔场和水利单位，利用本单位使用的土地从事非农业建设（包括职工建房）的，按照本办法第二十三条的规定办理报批手续。
第二十三条 划拨、征用土地，出让国有土地使用权和农业水利建设使用集体土地的审批权限：
（一）耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准，并报自治州、省辖市人民政府备案。每次批准征用的耕地和其他土地的总数不得超过10亩。
（二）耕地超过3亩、在10亩以下，其他土地超过10亩、在100亩以下的，由自治州、省辖市人民政府批准，并报省人民政府备案。每次批准征用的耕地和其他土地的总数不得超过100亩。
（三）耕地超过10亩、不满1000亩，其他土地超过100亩、不满2000亩的，由省人民政府批准。省人民政府每次批准征用的耕地和其他土地的总数不得超过2000亩。
第二十四条 征用土地的土地补偿费标准：
（一）征用菜地、水田，按该耕地被征用前3年平均年产值（下同）的6倍补偿；经济作物地、园地、鱼塘、藕塘、苇塘按5倍补偿；雷响田、旱地、经济林地按4倍补偿；轮歇地、竹林地、牧场、草场按3倍补偿。
（二）征用耕种3至5年的开垦荒地，按旱地补偿标准补偿；征用耕种3年以下的开垦荒地，按上年产值的3倍补偿，并赔偿开发投资。
（三）征用集体打谷场、晒场等生产用地，按原土地类别的补偿标准和建场的工本费补偿。
（四）国家建设划拨国有农、林、牧、渔场土地的补偿标准，按本条的规定办理。
征用无收益的土地，不予补偿。
第二十五条 征用土地的安置补助费标准：
（一）被征地单位人均耕地（包括自留地，下同）在1亩或者人均菜地在5分以上的，每个需要安置的农业人口的安置补助费为被征耕地、菜地每亩年产值的2倍。被征地单位人均耕地不足1亩或者人均菜地不足5分的，每个需要安置的农业人口的安置补助费为被征耕地、菜地每亩年
产值的3倍。每亩耕地、菜地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍。
（二）征用园地、鱼塘、藕塘的安置补助费，为该地、塘每亩年产值的5倍。
（三）国家划拨国有农、林、牧、渔场土地的安置补助费，为该地每亩年产值的3倍。
征用集体的宅基地、林地、新开垦的耕地以及划拨国有土地的，不予支付安置补助费。
需要安置的农业人口数（不包括开始协商征地方案后迁入的户口），按照被征用耕地数除以征地前人均耕地数计算。
第二十六条 依照本办法第二十四条、第二十五条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能保持群众原有生活水平或者土地已被征完以及征地后人均耕地不足1分的，经省人民政府批准，可以适当增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用土地年产值
的20倍。
第二十七条 征用土地上有附着物的，按下列标准支付补偿费：
（一）被征用土地上有青苗的，一般不得铲除，确需铲除时，均按当季一茬实际产值补偿。
（二）被征用土地上的房屋，需要拆迁的，采取产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式进行补偿。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算。
（三）被征用土地上的坟墓拆迁、零星树木（包括果树）、特种经济作物的补偿标准，由州（市）人民政府规定。
（四）土地管理部门发出征地通知后建造的地上附着物和地下设施，不予补偿。
第二十八条 征用城市近郊区菜地的，应当交纳新菜地开发基金，由自治州、省辖市、县（市）人民政府统一管理，专款专用。昆明市西山区、官渡区每亩交纳20000元；昆明市其余各县及东川市、县级市和州人民政府、地区行政公署所在地的县（市）每亩交纳15000元；其
他县每亩交纳10000元。省人民政府根据物价变动情况，可以对新菜地开发基金的交纳数额进行调整。
占用耕地，从事非农业建设的，按国家规定缴纳耕地占用税。
第二十九条 经批准征用集体耕地的，按规定调减农业税。征用土地时，未收获当年作物的，当年调减；已收获的下年调减。
第三十条 因国家建设征用土地造成多余劳动力的安置，按《土地管理法》第三十一条的规定办理。需要由农业人口转为非农业人口的，由省人民政府制定具体办法。
第三十一条 国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，其余费用归被征地单位集体所有，专户存入银行，用于被征地单位发展生产和安排多余劳动力就业以及不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得占用或者挪用
。
土地补偿费和安置补助费，由当地土地管理部门监督使用。

第五章 乡（镇）村建设用地
第三十二条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用土地的审批权限，按本办法第二十三条的规定执行。其补偿办法由省人民政府制定。
第三十三条 农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，由乡级人民政府批准，报县土地管理部门备案。
第三十四条 农村居民宅基地用地面积，按以下标准执行：
（一）城市近郊区，人均占地不得超过20平方米，每户最多不得超过100平方米；
（二）坝区人均占地不得超过30平方米，每户最多不得超过150平方米；
人均耕地较少地区的农村居民宅基地面积，在上述标准内从严控制；山区、半山区、边疆和少数民族地区的农村居民宅基地标准，可以适当放宽。具体执行标准，由州（市）人民政府根据实际情况制定，报省人民政府备案。
原宅基地面积已达标准，又申请宅基地的，不予批准。
居民迁居拆除房屋后腾出的宅基地，必须限期退还，不得私自转让。
经批准使用的宅基地，超过两年不使用的，由原批准部门收回土地使用权。
第三十五条 在无商品房出售和不能统一建房的城镇，非农业户口居民确需自建住宅的，须经县级人民政府批准，按户口在册人口计，每人占地不超过15平方米，4口以上每户最多不超过60平方米。人少地多的边疆民族地区、高寒山区可以适当放宽，具体执行标准，由州（市）人
民政府根据实际情况制定，报省人民政府备案。

第六章 法律责任
第三十六条 采取荒废耕地、虚报人口数量、冒名顶替申报用地、隐瞒土地类别、化整为零等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，按《实施条例》第三十六条的规定处理。
第三十七条 不按批准的位置或者不按批准的用途使用土地的，限期拆除或者没收地上建筑物，收回土地使用权。
第三十八条 被征地单位无理阻挠征地，拒不交出土地的，由县级以上土地管理部门责令其限期交出土地，逾期仍不交出土地的，由县级以上人民政府组织有关部门强行征用。
第三十九条 在开发土地中，因防治措施不力，造成水土流失破坏耕地的，除责令其限期治理外，并处每亩年产值2至5倍的罚款。
第四十条 擅自占用耕地修建坟墓、倾倒废弃物等破坏土地资源的，限期恢复，并处以每平方米15元以下罚款。
第四十一条 在土地的所有权、使用权争议解决之前，擅自改变土地现状的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其限期恢复，造成损失的，应予赔偿。
第四十二条 罚没款一律上交同级财政。收取罚没款时必须使用财政部门统一印制的票据。
第四十三条 国家工作人员，在土地管理工作中滥用职权、弄虚作假、玩忽职守、行贿受贿、敲诈勒索的，视情节轻重，没收非法所得，并由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第四十四条 私营企业、个体工商户使用土地的管理办法，由省人民政府另行规定。
第四十五条 地区行政公署在土地管理工作中，行使与自治州人民政府同等的管理职责和审批权限。
第四十六条 本办法具体应用问题，由省人民政府土地管理部门负责解释。
第四十七条 本办法自公布之日起施行。云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于1987年2月16日通过的《云南省土地管理实施办法（试行）》同时终止执行。



1994年6月2日