构建和完善社区矫正机构设置体系研究

贾 冬
（江苏省江宁监狱 江苏南京市 211122）

[摘要]：现行法律规定由公安机关负责对非监禁刑和监禁刑的社会执行的监督、考察存在着明显缺陷；当前由人民法院、监狱管理机关或安置帮教部门负责社区矫正执行工作的机构设置模式在理论和实践中行不通；应由政法委统一指导，在司法行政部门内设立社区矫正执行机构，司法所具体执行，监狱派驻警察协助；应设立假释委员会，负责对假释的裁定工作；监所检察机构应升格为刑罚执行检察机构，负责对社区矫正执行工作进行监督；应制定社区矫正法律法规，并完善相关法律。
[关键词]：机构设置 社区矫正管理局 假释委员会 刑罚执行检察机构 社区矫正法

社区矫正是与监禁刑相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。根据现代刑事司法非刑罚化和刑罚执行社会化的发展趋势，随着我国刑事政策的不断调整，社区矫正的适用范围、适用形式和适用比率将会出现越来越扩大的态势，其执行任务会逐渐加重，执行要求会逐步提高，社区矫正工作的地位将越来越重要。
社区矫正试点工作开展以来，在理论和实践中都取得了初步的成就并积累了一定经验。社区矫正工作的顺利进行必然要求实现社区矫正机构设置的制度化和规范化。但是，社区矫正机构设置问题至今未能解决，两高两部的《通知》并未明确社区矫正的机构设置，在很大程度上直接制约着社区矫正工作的试点开展和长远发展。为了适应形势的变化，推进行刑制度的改革，科学设置社区矫正机构是一个非常必要而又亟待解决的具有重要现实价值的理论课题。本文根据“精简、统一、效能”的机构设置原则，按照党的十六大提出的“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的要求，立足我国国情，结合社区矫正试点工作，借鉴国外社区矫正经验，对社区矫正机构设置从以执行为重点，兼顾决定和监督共三方面作全面而缜密地思考，并提出了社区矫正机构设置的法律保障，希望有助于社区矫正试点工作的进一步开展。
一、现行法律对社区矫正执行机构的规定及其缺陷
按照两高两部的《通知》要求，社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。根据刑法、刑事诉讼法和监狱法的相关规定，由公安机关负责对上述五种罪犯实施执行、监督和考察工作。现实中，公安系统内部并未设立专门的执行机构而只是由基层派出所负责执行。现行机构设置在立法与执行中存在着明显缺陷。
（一）我国政府所签订、加入或承认的国际条约和作为联合国常任理事国参于起草的有关法律文件，是我国必须遵守的法律依据或渊源。其中，就有《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定：“刑期完毕以前，宜采取必要步骤，确使囚犯逐渐纳入社会生活。按个别情形，可以在同一监所或另一适当机构内订定出狱前的办法，亦可在某种监督下实行假释，来达到此项目的；但监督不可委之于警察，而应该结合有效的社会援助。”故而立法上由公安机关作为刑罚执行的主体与联合国的规定相冲突，也成为某些国家利用人权大做文章的依据。
（二）作为专司社会治安保卫工作和刑事侦查工作的公安机关，面对新的时期社会治安形势严峻、犯罪率长期居高不下、刑事案件日渐增多的局面，随着职责不断扩大，尤其在基层派出所，警力不足、财力有限、物力紧张的矛盾非常突出。繁重的社会治安保卫工作和刑事侦查工作已使其不堪重负，社区矫正工作实际上并未引起足够重视，往往难以兼顾被视为次要的社区矫正工作。因此，许多地方的社区矫正工作流于形式，基本处于无序的管理状态，监管对象处于失控境地，脱管现象严重，时刻威胁社会稳定。
（三）公安机关虽然对社区矫正工作制定了一系列执行的规定，但行刑效益低下。当前公安机关对罪犯基本依据各类法律文书（判决书、释放证明、解教证明）采用派出所管片民警带领治保积极分子组成“监督考察小姐”，落实责任人，纳入视线管理并在居民委员会协助下开展工作。但由于缺乏专门的执行机构与执行人员，当前只能做到3点：第一，严格材料接转手续，仔细检查出狱证明、释放证明或解教证明，并列入重点管理范畴；第二，严格内勤入户登记；第三，建立监控档案，上报分局和检察院。如果按照西方发达国家的标准，对社区矫正的真正执行实际上都未开始。
（四）社区矫正工作要求对罪犯既要进行监督和管理，也要进行有效地教育、改造、帮助和服务。目前，公安机关对于前者作了一定工作，但对于后者则几乎是一片空白，没有涉及。现行法律并未赋及公安机关以教育改造罪犯的职责。就罪犯教育本身而言，它需要专业性较强的矫正知识，而公安机关由于其专业分工的不同，在这方面则明显不足。当前社会服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的开展。
当前，由于上述显而易见的缺陷和弊端，理论界对于公安机关作为社区矫正的执行机关基本形成了否定意见。在目前的社区矫正试点工作中，只不过为了确保试点工作在较短时间内正式启动，顺利开展，减少阻力，各试点省（市）采取了不争论的态度，在以公安机关为执法主体、维持现行法律框架不变的前提下，组织司法行政部门负责具体实施，走一条所谓执法主体与工作主体适度分离的权宜模式运用。试点省（市）如此安排，实际上已改变了公安机关作为非监禁刑及监禁刑社会执行的执行主体地位,具有明显的过渡色彩。在条件允许时，剥离公安机关的执行主体地位势在必行。
二、对当前理论和实践中社区矫正执行机构设置模式的评析
目前，理论界与实践界与时俱进，开拓创新，对社区矫正执行机构的设置相继作出了一系列理论设计和实践探索，对于正式、科学的设置社区矫正执行机构提供了许多可借鉴之处。笔者拟对相应较为突出的三种设置模式作较为客观、辩证的分析和评价。
（一）由人民法院作为社区矫正执行机构。该种理论认为人民法院作为刑事案件审判机关，有责任努力配合好有关部门落实非监禁刑的监管措施。在监管措施落实问题上，要探索多种有效的方式，人民法院可以承担社区矫正执行任务。2001年5月，北京市密云县人民法院正式成立了由主管院长牵头，刑庭庭长任副组长，以及副庭长、内勤、审判长和独任审判员参加的“监管帮教小组”，并确定了6项公益活动供缓刑人员选择。并制定了《成年缓刑人员守则》和《未成年缓刑人员守则》，增强回访工作力度。1
密云县法院的试点虽然取得了一些社会效益，但更多的在理论和实践中存在诸多问题和困难：1、宪法规定，人民法院作为国家司法机关，专司审判工作。刑事执行权不属于司法权，而是一种行政权。由人民法院负责社区矫正工作有违司法机关的性质，有违国家机构职能的原则，有违党的十六大提出的“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”的要求，不利于司法机关队伍的职业化和工作的专业化；2、法院负责审判的案件逐年增加，积案率居高不下，审判任务繁重，执行难问题难以解决，人员减少、精力不足的问题又相当突出，许多应回访的没有回访。故负责社区矫正工作明显增加法院负担，影响审判本职工作。3、工作存在“死角”。由于联系不紧密，被判缓刑的外地人员无法监管，给当地基层组织写的信也石沉大海，无法了解真实情况。由此可见，由人民法院直接负责社区矫正工作的执行，在理论与实践中都行不通。
（二）由司法行政部门负责社区矫正执行工作，已为理论上公认，并在试点工作中得到各省（市）一致采用，笔者认为原因有：1、按照党的十六大提出的“进一步健全权责明确、相互配合，相互制约、高效运行的司法体制”的要求，从有利于建立侦查权、检察权、审判权、行刑权的配合和制约机制出发，专门的社区矫正执行机构应设在司法行政部门，如此一来，刑事权力配置趋于均衡；2、按照机构设置中“统一”的原则，从法律分工角度讲，社区矫正作为刑罚执行的一部分，理应由司法行政部门统一负责；3、司法行政部门长期负责监禁刑的执行，在教育改造罪犯中积累了丰富的经验，又负责管理律师、公证、法律宣传、教育及法律援助等相关法律工作，人员法律水平较高，负责社区矫正工作具有先天优势；4、目前司法行政部门的职能随着律师、公证管理的社会化与法律宣传、教育的多元化而趋于弱化，尤其是市、县两级司法行政部门，无权管理刑罚执行工作，有相当多的司法行政资源处于闲置状态。如果赋予其管理社区矫正工作的职能，可以优化资源配置，充分利用其潜在的巨大功能；5、从国际情况看，国外多数国家都设有专门的或者相应的机构负责社区矫正工作。尽管这些机构在不同国家有不同称谓，但在隶属关系上，多数国家都是由司法行政部门管理。基于以上原因，大多数专家、学者都认同由司法行政部门负责社区矫正工作，但在微观层面--社区矫正执行机构的具体设置上，有学者依据我国现实国情却存在着一定分歧，主要有两种意见。
1、有学者认为，社区矫正执行机构管理应以条为主，以块为辅，即以监狱管理局为主，地方政府部门为辅。监狱管理局在各街道或乡镇设立社区矫正办公室，作为监狱管理局的派出机构，专门从事社区矫正工作，受监狱局直接领导，同时受街道或乡镇政府部门监督、领导，属双重领导体制。该观点所持理由确有其一定道理：①社区矫正人员的真正身份是罪犯决定了社区矫正工作的本质是对罪犯的刑罚执行，必须由具有刑罚执行权的人员来实施；②社区矫正工作得以实现的前提条件是对罪犯的有效监管，而实施有效的监管是专业性很强的工作，需要专门的机构来管理。尤其是在我国，没有现成的经验可借鉴，更需要由专门机构即监狱管理局集中精力创造性的开展工作。2
笔者认为，固然监管改造工作与社区矫正工作具有相同的性质，都是刑罚执行工作，都是以改造人为宗旨，都是以将罪犯教育成守法公民、维护社会稳定、预防犯罪为目的，社区矫正工作必然要求监狱管理部门的紧密参于和大力协助，但由此脱离实际地认识不清二者之间的差异，过分强调、人为拔高监狱管理部门的条件和作用，从而主张监狱管理部门在社区矫正工作中负主导作用则无疑相当片面，理由有四：
首先，监管改造（监禁刑的执行）与社区矫正（非监禁刑执行和监禁刑的社会执行）具有明显的差异，是两种截然不同的刑罚执行方式。具体表现为：①执行场所不同。前者是封闭的监狱，后者是常态的社会环境；②执行对象不同。前者包括各种罪犯，后者是刑期较短、社会危害较小，不需要在监狱服刑的特定种类的罪犯；③执行方式不同。前者具有管理和执法上的强制性和严厉性，后者更倾向于自律性、人性化和福利性；④执行要求不同。前者要求集中关押，后者是分散的家居生活为主的管理；⑤执行主体不同。前者是监狱及其人民警察，后者需要多个部门、团体及个人参加；⑥执行内容不同。前者主要是刑罚执行、监管改造，后者还包括在思想、心理、法律、生活、就业等方面提供多种手段和方法的帮助和服务；⑦执行理念不同。前者客观上追求刑罚的一般预防目的，后者强调刑罚个别化的矫正理念，更多的是追求刑罚的个别预防目的；⑧经费来源不同。前者由国家供给，后者国家只保证部分经费。故而，指望照搬监狱管理部门的监管改造经验用于指导社区矫正工作的想法不具有适用性。
其次，现行的省垂直管理的监狱管理体制很难使地方各市、县政府承担一定社区矫正管理职能，缺少相应的组织机构和相配套的组织体系分管这项必须紧密依靠地方的社区范畴的刑罚执行工作，导致政出无门，工作无法归口，社区矫正工作无法有效开展。事实上，监狱自身长期以来存在的诸如财政拨款不到位等种种困难在很大程度上也根源于现行的监狱管理体制。
第三，监狱工作的现状使监狱管理部门无法担负起社区矫正工作的重任。当前监狱本职工作非常繁重，监管、教育、改造、生产、维护安全等任务艰巨，监企不分、监社不分的负担加剧，监狱体制改革、监狱工作“三化”建设、监狱布局调整、队伍建设和创建现代化文明监狱等才是监狱工作的重心所在，加之监狱基层警力严重不足，经费不能正常到位，自身的软硬件建设仍有待发展，故而对于社区矫正工作既缺少计划安排，又无目标任务，负责社区矫正工作无疑力不从心。况且，探索社区矫正这一刑罚执行新方式，本身就是为了缓解监狱押犯增多，结构变化，责任加重，行刑成本巨大，行刑效益低下的问题而开展试点的，再由监狱管理部门负责社区矫正工作显然混淆因果，违背初衷。
另外，上文提到的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》中规定的相应内容也成为监狱管理部门负责社区矫正工作的法律障碍。
2、笔者曾考虑应将社区矫正的执行工作交由司法行政部门中的安置帮教机构负责，统一管理这两项工作。该观点在实践中亦有反映，上海市司法局于2003年11月印发的《关于进一步推进社区矫正试点工作的意见》就明确在区县层面上，区县司法局在已有的编制内指定基层科或安帮科具体负责。如此安排，笔者有如下考虑：
首先，社区矫正与安置帮教工作有其相似性，二者都位于常态的社会环境，都有教育、帮助就业和生活，预防犯罪的任务，都是具有亲和力、人性化和福利性的社会工作，都需要多个部门、团体及个人的广泛参与，管理模式相近。
其次，社区矫正与安置帮教具有工作上的关联性，安置帮教是社区矫正工作的延伸。近年来安置帮教工作的规模不断扩大，形式不断增多，内容不断完善，外延更加广泛，形成了罪犯改造工作的良好氛围，为开展社区矫正工作打下了良好的社会基础，故应充分利用安置帮教工作形成的有利条件开展社区矫正工作，二者在工作上应紧密结合。
第三、社区矫正是弥补现今安置帮教工作缺陷的有效手段。目前我国的安置帮教工作的实际成效并不乐观，刑释人员的安置率越来越低，重新犯罪率大幅上升，安置帮教工作的作用难以发挥。究其主要原因，在于我国现行的刑释回归制度存在法理上的难题。因为，除被剥夺政治权利外，罪犯一旦释放，就恢复了宪法规定的法律权利。根据其法律地位，不得再限制其在法律许可范围内的行为自由权。故安置帮教工作只能建立在刑释人员自愿基础上，这种自愿性质，就决定了管理的软弱性，即只能依赖于引导性、帮助性的方法，缺乏强制的管理措施，这便导致了安置帮教工作难以发挥作用。而被执行社区矫正的罪犯虽然身处社会，却是有条件的释放，执行部门具有强制性管理的法定权力，法律还明了其中某些人员诸如假释罪犯特定的义务，如不得离开居住地，定期向执行部门汇报并随时接受检查，对于违反者还可重新收监执行。故而社区矫正解决了出狱后一段过渡时间的有效控制，使罪犯既有一个在有效管理和控制下逐步的适应社会的条件，又有一个在社会环境中相对自由的逐步建立起适应社会的生活模式和取得就业机会的条件，一定程度上弥补了安置帮教工作没有强制性的缺陷，提前分流了安置帮教的部分工作。故将二者统筹管理，便于协调做好相关工作。
虽然社区矫正与安置帮教工作联系紧密，但要将这两项职能统一交由某一具体机构如现有的安帮科负责，却又有所不妥。理由有二：第一，社区矫正与安置帮教的性质不同，是二者不能由同一机构负责管理的根本原因。社区矫正是针对罪犯的刑罚执行活动，这个本质属性，决定了其具有刑罚的强制性、处罚性特征，体现刑罚惩罚犯罪、改造罪犯的目的，这是区别于安置帮教工作的根本标志。性质的不同，从而导致工作对象、工作方法、管理处遇和任务职责等方面的不同，尤其是将罪犯与非服刑人员置于一个机构共同管理，明显不合法治要求，难以区别对待。第二，虽然各级政府都设立了安置帮教领导小组，由多个部门参加，但实际负责该职能的司法行政部门的安置帮教机构编制少，人手紧，任务重，一个机构承担两种职能的工作明显无法胜任。故现在某些省（市）将社区矫正试点工作交由安帮科具体负责的做法，只是在机构设置不完善的情况下作的合适的权宜之策。
根据对上述三种机构设置模式的评析，可以得出一个最主要的结论：职能的单一性和工作的特殊性决定了必须在司法行政部门内设立专门的机构负责社区矫正执行工作，而不能由其他职能部门兼管，但需要多个相关部门紧密参与，尤其要重视监狱管理部门的大力协作。
三、社区矫正执行机构的科学设置
立足于我国试点工作的有益探索，笔者认为，科学设置的社区矫正执行机构应形成科学、协调、高效的工作机制，其总体格局应是“政法委统一指导，司法行政及其职能部门组织实施，政法部门协作配合，多个单位积极参与，司法所具体执行，监狱派驻警察协助”的模式。
（一）成立社区矫正工作领导小组，由各级党委政法委和综治委牵头，由司法行政、公安、检察、法院、民政、劳动和社会保障及工会、共青团、妇联等多部门和团体组成，采取联合办公的形式，研究、指导和协调本地区的社区矫正工作。社区矫正作为一项系统、复杂的工作，牵涉到社会的方方面面，刑罚执行和公正执法需要各政法部门的参与，对执行对象提供有力帮助、给予指导需要政府各职能部门和社会团体的大力协助，对执行对象的教育需要一批热心矫治事业、有丰富思想政治工作经验的社会志愿者的加盟，甚至还不能忽视矫正对象家属和亲友的作用。因此，成立领导小组非常必要。凡涉及本地社区矫正的发展规划、重要方针政策、工作总体部署等重要问题，都要由领导小组乃至当地党委政府讨论决定。
（二）在司法部成立社区矫正管理局，与监狱管理局并列。作为职能部门，该局负责全国社区矫正执行工作的组织和管理，并取消公安机关作为非监禁刑和监禁社会执行的执行主体资格。社区矫正执行机构实行条块结合，以块为主的管理体制，在各省司法厅（局）和市、县司法局内分别设立相应的社区矫正职能机构组织和管理本辖区的社区矫正执行工作。要尽快建立专门的社区矫正职业队伍，各级机构应确定编制、确定岗位、确定任职条件。待时机成熟时，应建立专职矫正执行官制度，欲成为矫正执行官，必须通过国家司法考试。因社区矫正工作涉及部门多，任务重，为利于和级别较高的公、检、法开展工作，根据其刑罚执行的特殊性，可借鉴省级监狱管理部门的经验，行政级别应相应提高，即省司法厅社区矫正管理局为副厅级，市、县分别为副处级和副科极。当然，某些基层县（区）在人员配备尚未到位时，可暂与安置帮教部门合署办公。
（三）为充分利用现有基层司法行政部门资源，发挥司法所的作用，应赋予司法所以刑罚执行权，负责社区矫正工作的具体实施。司法所在刑释解教人员的安置帮教、人民调解等方面具有较好的管理经验，能够推动社区矫正工作的开展。为了加强社区矫正的工作，司法所的行政级别应同许多地方的公安派出所一样，相应提升一级。司法所的主要工作职责是：依法办理刑法、刑事诉讼法和监狱法规定的相关法律手续，具体实施对矫正对象的监督管理和教育工作，建立起相应的教育制度，对矫正对象适时进行谈话教育，组织社会志愿者对矫正对象进行帮教，帮助矫正对象解决就业及生活等方面困难。
同时，由于社区矫正与监狱工作紧密关系需要加强工作间的协调、配合，且社区矫正工作确无经验可循，而监狱警察长期从事对罪犯的教育改造，具备一定的专业能力和经验积累，易在罪犯中树立威信，故在有条件的地方，省监狱管理局应负责向当地司法局社区矫正科派驻警察，协助司法所具体实施社区矫正工作。派驻的监狱警察行政上隶属于监狱管理局，业务上受当地司法局领导。派驻的监狱警察的职责是：协助司法所指导司法助理员应对矫正对象开展的日常管理和教育工作，根据需要不定期组织矫正对象集中到监狱接受教育，对矫正对象进行监督和考核。对违反有关法律规定，但未构成重新违法犯罪的保外就医等监外执行人员，及时报请省监狱管理局收监；对违反规定但未构成重新犯罪的假释人员，向假释委员会提出撤销假释的建议；对违反有关法律，构成重新犯罪的矫正对象，协助公安机关依法予以处理；对违反规定，故意逃脱监控的矫正对象，协助公安机关进行抓捕。
四、社区矫正决定机构的优化配置
根据我国刑法、刑事诉讼和监狱法的规定，判处管制、剥夺政治权利和宣告缓刑的权力由人民法院行使，批准监外执行的权力由人民法院和监狱管理机关行使，如此配置是合适的。但争议较大的问题是假释的裁定权归属及其机构设置。
刑法规定，假释案件的裁定权由中级以上人民法院行使，对此笔者有三点疑议：（一）从假释的性质来看，它不是改变原判决，只是刑罚执行方式的变更，并非改变法院的判决，不涉及法院的职能--行使审判权的问题。（二）假释的依据是罪犯在服刑期间的悔罪和改造表现。法院审理假释案件时，只能通过对监狱管理机关所报材料进行书面审查，往往使法院的审理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院无法切身体会到假释对调动罪犯改造积极性的作用，审理人员在裁定假释案件时，更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义，而是考虑假释出去以后，如果再危害社会，是否会承担责任，故而往往对假释的数量控制较严。根据司法部预防犯罪研究所统计的数字，就缓刑和假释两项，2000年加拿大适用社区矫正的比例最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，美国为70.25%，韩国、俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%，而我国缓刑适用率为15.85%，假释率仅为1.63%。3
由于没有专门的假释决定机构，既造成法院职能的越位和虚化，又反过来制约假释的适用，造成行刑政策过于苛刻，不利于及时、有效地应用这一法律手段调动罪犯的改造积极性，导致恶性循环。况且世界上实行假释制度的多数国家均是把罪犯的假释作为刑罚执行过程中的问题，规定由专门的行政机关来裁定。基于以上原因，笔者认为，法院不宜再承担假释裁定权。
但同时，亦不可将假释裁量权交由监狱管理机关行使。笔者有如下考虑：选择适当的罪犯作为社区矫正的对象，是一项非常严格的执法活动，也是罪犯普遍希求的处遇。故不仅需要对执行过程进行监督，更要把假释的决定阶段置于制度性的有效监督之下。要避免监狱管理人员利用体制上的便利和防范上的漏洞，以个人的情感和利益，进行权钱交易和司法腐败，从而将应在监狱服刑的罪犯移交社区，使之提前假释。同时，罪犯的评估工作需要专业性、多学科的知识，要求专门部门组织实施，而非取决于监狱管教警察的主观印象。因此，假释决定权既不授予司法机关，也不可授予监狱管理机关，而必须由专门机构行使。
对于社区矫正决定机构的优化配置，笔者有以下思考：
（一）应在司法部和各省司法厅（局）中单独设立专门的假释委员会。该委员会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定，行使对假释的批准、否决、取消和中止权。假释委员会成员实行任期制，要具有较高的资格和条件，一般由监狱管理机关警官、社区矫正机关人员、法官、检察官、律师、犯罪学家、医务人员（司法精神病方面）、心理学家等组成。待时机成熟时，应建立专职假释官制度，欲成为假释官必须通过国家司法考试。在裁定假释时要采取听证会的形式，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，认真进行专家论证，严格评估罪犯在狱中的表现及在社区中的危险性程度。罪犯的危险性评估不是采用现行模式的模糊不清的结论，而是要通过各项具体量化的危险性评估指标，从而决定罪犯是否应获得假释。决定形成后，应在罪犯所处监区进行公示。针对我国罪犯假释率过小的现状，在严格执法基础上，应加大假释的裁定数量。随着社区矫正工作的开展，假释不仅是对罪犯的刑事奖励措施，还应成为罪犯普遍享有的权利。
（二）人民法院继续负责判处管制和剥夺政治权利、宣告缓刑和暂予监外执行的工作。法院应重视控制自由刑总量，依法加大对上述四种非监禁刑的适用力度，缓解监狱人满为患的压力，推动社区矫正工作的开展。
（三）监狱管理机关继续负责暂予监外执行的审批工作。要放宽监外执行的适用条件，扩大老残犯监外执行率，同时要进一步规范监外执行的审批程序，严防违法违纪和司法腐败的发生。
五、社区矫正法律监督机构的健全
海南省海口市人民政府


关于印发海口市城乡居民医疗救助实施细则（试行）的通知



各区人民政府、市直属有关单位：

　　经2010年12月16日十四届市政府第71次常务会议审议通过，现将《海口市城乡居民医疗救助实施细则（试行）》印发给你们，请认真贯彻实施。



　　二○一一年一月七日　
　

海口市城乡居民医疗救助实施细则

　　（试行）

　　第一章 总 则

　　第一条 为进一步加强医疗救助工作，缓解城乡困难群众就医难或因病致贫问题，根据《海南省城乡医疗救助实施暂行办法》（琼府办〔2010〕7号）精神，结合我市实际，制定本实施细则。

　　第二条 城乡医疗救助制度，应遵循下列基本原则：

　　（一）属地管理原则。救助对象为海口市户籍的城乡居民。

　　（二）量力而行原则。救助水平与经济社会发展水平相适应，既要量力而行，又要尽力而为。

　　（三）简便易行原则。救困难群众之所急，方便快捷，及时有效。

　　（四）分类救助原则。根据救助对象的困难程度和不同病种治疗费用高低实行分类救助。

　　（五）政府主导，社会参与原则。医疗救助工作采取“政府 主导，民政主管，社会参与和慈善援助”相结合的方式开展。

　　（六）加强配合，共同推进原则。加强与新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度的衔接，形成覆盖城乡、互为补充的多层次的医疗保障体系。

　　第二章 组织实施

　　第三条 医疗救助工作，在各级人民政府领导下，由民政部门负责管理并组织实施，各有关部门密切配合，共同抓好落实。

　　（一）区政府职责

　　1. 成立城乡医疗救助工作协调小组。由分管副区长任组长，区政府办、区民政局、卫生局、财政局、人力资源和社会保障局、审计局、统计局等主要领导为成员，下设城乡医疗救助办公室， 办公室设在区民政局。

　　2. 充实工作力量，落实工作经费。原则上救助对象超千人的配备2～3名工作人员，安排的工作经费不低于5万元，千人以下的配备1～2名工作人员，安排的工作经费不低于3万元，确保医疗救助工作落到实处。

　　3. 采取行之有效的宣传方式，广泛宣传医疗救助政策。

　　（二）市、区民政部门职责

　　1. 市民政部门应会商有关部门制定医疗救助政策，加强对各区医疗救助工作的指导和协调工作。

　　2. 区民政部门负责本辖区内城乡居民医疗救助的核定、审批工作。

　　（三）镇政府（街道办事处）、村（居）委会职责

　　镇政府、街道办事处和村委会、居委会负责辖区内城乡医疗救助入户调查、公示、审核、报批等服务工作。

　　（四）有关部门职责

　　1. 卫生部门负责做好医疗救助与新型农村合作医疗的衔接工作，加强对定点医疗服务机构的监督管理，规范医疗救助服务行为，提高服务质量和服务水平。

　　2. 人力资源和社会保障部门负责做好医疗救助与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险的衔接工作，提供救助对象参加城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险情况，城镇职工基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目设施目录。

　　3. 财政部门负责预算安排城乡医疗救助资金和工作经费，建立城乡医疗救助基金并制定管理办法。

　　4. 审计部门负责对医疗救助基金的管理和使用情况进行审计监督，确保资金安全和合理使用。

　　第四条 医疗救助应充分利用居民基本医疗保险信息平台，增加医疗救助管理功能模块，形成制度衔接、服务共用、信息共享、结算同步、监管统一的运行机制。

　　第三章 城乡医疗救助对象

　　第五条 城乡医疗救助对象为海口市户籍的以下人员：

　　（一）持有民政部门发放的《城乡居民最低生活保障金领取证》的城乡低保对象。

　　（二）持有民政部门发放的《五保供养证》的五保供养对象。

　　（三）持有民政部门发放相关证件的重点优抚对象（不含1～6级伤残军人）。

　　（四）丧失劳动能力的重残人员、特困家庭的重病人员及市政府确定的特殊困难对象。

　　第六条 有下列情形之一的不属于医疗救助范围：

　　（一）不能提供有效医疗票据或原始诊断证明的费用。

　　（二）器官移植的费用。

　　（三）跨年度累积的医疗费用（上一年度年底产生的医疗费用，累积时间不超过本年度上半年的除外）。

　　（四）超出基本医疗保险用药目录的药品、诊疗项目、服务设施标准目录范围的费用。

　　（五）计划生育费用。

　　（六）因违法犯罪、自杀、自残、打架斗殴（含夫妻打架）、吸毒、酗酒、赌博等行为致伤所发生的医疗费用。

　　（七）因交通肇事或因交通事故、医疗事故等由他方承担医疗费用赔偿责任的费用。

　　（八）因整形、矫形、增高、减肥、保健、美容等非正常疾 病所发生的医疗费用。

　　（九）区民政局认定的其他不属于医疗救助范围的医疗费用。

　　第四章 城乡医疗救助的方式及标准

　　第七条 医疗救助采取资助救助对象参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险、门诊医疗救助、住院医疗救助、居家医疗救助和临时医疗救助五种方式。

　　年救助封顶线 8000元。特殊情况，经区城乡医疗救助协调小组批准，救助金额可以适当提高，但年累计救助金额不得超过 20000元。

　　第八条 资助救助对象参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。资助的救助对象是政府确定的特殊困难对象。由镇政府（街道办事处）提供救助名单，报新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险经办机构核定，所需经费经财政部门审核 后，从城乡医疗救助基金账户划拨至新型农村合作医疗基金专账、城镇居民基本医疗保险基金专账。

　　第九条 门诊医疗救助。门诊医疗救助重点是针对城乡医疗救助对象中的“三无”（无抚养人、无劳动能力、无生活来源）人员、五保对象、丧失劳动能力的重残人员、需长期维持院外治疗的重病人员。

　　由区民政部门根据当年医疗救助资金筹集总额情况确定门诊医疗救助金额，再根据医疗救助对象的情况确定核发一定的救助金。

　　年度个人门诊医疗救助金额累计不超过300元。

　　第十条 住院医疗救助。住院医疗救助的主要对象是符合本实施细则第五条第（一）、（二）、（三）项规定的人员，不设起付线，不限定病种。原则上60%的救助资金用于住院医疗救助。

　　参加城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的大病医疗救助对象，其住院治疗所发生的医疗费用除按城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗规定的报销比例报销后，自付部分由民政部门给予60%的救助，但全年累计不得超过年救助封顶线；其中城市“三无”对象及农村五保对象个人自付部分，给予100%救助，但全年累计不得超过年救助封顶线。个别超过年救助封顶线的五保对象 的个人自付部分，酌情从五保供养经费中的统筹资金中支出，严格审批。

　　本实施细则第五条第（一）、（二）、（三）项规定的救助对象患有重大疾病无钱治疗的，经区民政局入户调查核实，可实施医前救助，医前救助最高限额在年救助封顶线的30％以内确定。对同一救助对象实施的医前、医中、医后救助金额累计不得 超过年救助封顶线。

　　第十一条 居家医疗救助。本实施细则第五条第（一）、（二）、（三）项规定的救助对象患慢性病或特殊病种长期住院疗效不佳且医疗费用过高，经医疗救助对象或其亲属申请，可采取居家治疗的方式予以救助。居家医疗救助经区民政局会同所在镇政府（街 道办事处）、村（居）委会相关人员入户核实，可视情况进行病 中分期或一次性救助。救助金额在年救助封顶线的40%范围内确定。

　　第十二条 临时医疗救助。本实施细则第五条第（一）、（二）、（三）项规定的救助对象以外的其他困难人员，因患重大疾病医疗费用过高，酌情给予医疗救助，救助金额在年救助封顶线内，并且不超过个人自付部分的30%。

　　各区每年用于临时医疗救助的资金不得超过本地城乡医疗 救助资金总额的20%。

　　第十三条 核定个人自付医疗费用应剔除下列费用：

　　（一）本地医保规定的药品、诊疗项目、医疗服务设施目录 的服务范围和标准及新农合规定的用药、诊疗项目、卫生材料目 录标准以外支付的费用。

　　（二）患者所在单位应该或已为其报销的医疗费用。

　　（三）参加各种保险赔付的医疗保险金。

　　（四）医疗单位减免的费用。

　　（五）民政部门已实施的医疗救助费用。

　　区民政部门对医疗费用凭证及相关资料审核有异议的，定点医疗机构、医疗保险经办机构和新型农村合作医疗管理机构要协助核查。

　　第五章 医疗救助的申请审批程序

　　第十四条 门诊医疗救助程序。按照本实施细则第九条规定办理。

　　第十五条 住院医疗救助程序。依托城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗信息平台，建立医疗救助管理信息系统，与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行信息共享、监管统一、结算同步。住院救助对象持本人身份证及低保证、五保证、优抚证等相关证件直接到定点医疗机构就诊。

　　定点医疗机构在城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医 疗和医疗救助可报销金额内减收住院押金，救助对象只需交纳个人自负部分住院押金，出院实行一站式费用结算“一单清”。救助对象出院后凭以上证件在城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗报销窗口报销后，直接在医疗救助窗口办理医疗救助，窗口按第十条规定的救助比例和标准给予救助。

　　第十六条 居家医疗救助按下列程序办理：

　　（一）医疗救助对象或委托人持相关证件的原件及复印件、市以上医疗机构作出的鉴定意见，向村（居）委会和镇政府（街道办事处）提出申请，并填报《城乡医疗救助申请表》一式两份。

　　（二）村（居）委会和镇政府（街道办事处）审核后，在村（社区）公示3天。

　　（三）无异议后上报区民政局审批。

　　第十七条 临时医疗救助按下列程序办理：

　　（一）由本人或委托人持相关证件的原件及复印件、市县以 上医疗机构的诊断证明及病史资料、城镇居民基本医疗保险和新 型农村合作医疗报销凭证等材料，向村（居）委会和镇政府（街道办事处）提出申请，并填报《城乡医疗救助申请表》一式两份。

　　（二）村（居）委会和镇政府（街道办事处）在3个工作日内派出专人对医疗救助材料进行调查，提出初审和审核意见后上报区民政局。

　　（三）区民政局接到上报资料后，在3个工作日内给予审批，符合医疗救助条件的，经村（居）委会张榜公示后由镇政府（街道办事处）负责发放医疗救助资金；对不符合医疗救助条件的，应告知申请人，并说明理由。

　　第十八条 转诊、急诊、急救办理程序。对因转诊、急诊、急救经批准到非定点医疗机构和外地定点医疗机构治疗的，出院后凭有关资料先到城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗经办机构报销，再凭经办机构出具的结算清单到区民政局申请医疗救助。区民政局按规定比例予以救助。

　　第六章 医疗救助基金的筹集和管理

　　第十九条 医疗救助基金的筹集。

　　（一）上级拨付的城乡医疗救助专用资金。

　　（二）本级财政部门年初预算安排资金。在年初财政预算中，以上年度城乡人口为基数，按每人5元标准安排救助资金，由市、区两级财政按照财政管理体制5.5∶4.5的比例共同负担。

　　（三）社会捐赠资金。

　　（四）城乡医疗救助资金形成的利息收入。

　　（五）其他可用于城乡医疗救助的资金。

　　（六）本年度医疗救助资金如出现缺口，经市政府同意，可 从福利彩票公益金中补足。

　　第二十条 医疗救助基金的管理。城乡医疗救助基金实行专 户储存，专账管理，专款专用。

　　（一）由市财政局在社会保障资金财政专户中建立城乡医疗 救助基金专账，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。

　　（二）各区设立城乡医疗救助基金支出专账，用于办理资金的核拨、支付和发放业务，并设立门诊救助、大病救助、居家救 助和临时救助明细台账。

　　（三）市财政局预算安排资金和上级专用资金及其他各种资金要及时从财政划拨至城乡医疗救助基金专户，当年资金结余转入下年使用。

　　第七章 医疗救助服务机构

　　第二十一条 门诊医疗救助原则上由社区卫生服务机构、村卫生室、镇卫生院承担；住院救助原则上由镇级以上医院承担。

　　第二十二条 医疗救助服务机构由各区民政、卫生部门选定，并向社会公开医疗机构和各项优惠政策。承担医疗救助服务的医疗机构要张贴就医指南，保证服务质量，方便困难群众就诊。

　　第二十三条 定点医疗服务机构应设立济困门诊和济困病房。医疗救助对象持相关证件（低保证、五保证、优抚证）到定点医疗救助机构就诊时，定点医疗救助机构应适当减免挂号费、诊断费、治疗费、检查费、床位费、手术费、药品费等费用。

　　第八章 法律责任

　　第二十四条 任何单位和个人不得截留、挤占、挪用医疗救 助资金。

　　第二十五条 对违纪、违规、违法行为，追究当事人和有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　对骗取医疗救助资金的，由区民政部门负责追回，并取消其 不少于三年的享受医疗救助的资格。

　　第九章 附 则

　　第二十六条 鼓励和支持红十字会、慈善协会等各类社会团体，以各种形式参与医疗救助工作。

　　第二十七条 本实施细则具体应用中的问题由市民政局负责解释。

　　第二十八条 本实施细则自发布之日起施行。原《海口市城市居民医疗救助实施方案》（海府办〔2006〕25号）和《海口市农村医疗救助实施方案》（海府办〔2006〕145号）同时废止。